Après quatorze ans dans l’opposition, le parti travailliste britannique, dirigé par Keir Starmer, a remporté les élections législatives de juillet 2024 avec 411 sièges sur 650, sinon de voix (moins de 34 %). Il reprenait les rênes du gouvernement huit ans après le vote historique des Britanniques pour sortir de l’Union européenne (UE), décision contre laquelle il avait fait campagne en 2016. Keir Starmer lui-même avait soutenu l’idée d’un second référendum en 2019, avant de se rallier à l’Accord de commerce et de coopération (ACC) négocié par le gouvernement de Boris Johnson, conclu en décembre 2020. La sortie de l’UE s’accompagnait d’une sortie du marché unique européen et de l’union douanière, tandis que l’ACC se réduisait à un accord de libre-échange minimal, qui n’était même pas accompagné d’un accord de coopération en matière de politique étrangère.
Alors que le contexte géopolitique s’est transformé depuis 2022 et que les preuves des conséquences négatives du Brexit sur l’économie britannique se sont accumulées, le parti travailliste souhaite renouer avec ses partenaires européens tout en réaffirmant la continuité de l’engagement britannique auprès de l’Ukraine et dans l’alliance transatlantique.
Ce pari est-il tenable à l’heure où Donald Trump bafoue tous les principes sur lesquels la pax americana avait été établie après 1945 ? Après un rappel des choix de politique étrangère assumés par les gouvernements successifs de Theresa May (2016-2019), Boris Johnson (2019-2022), Liz Truss (2022) et Rishi Sunak (2022-2024), nous analysons les discours parfois ambigus des travaillistes dans l’opposition, avant d’évaluer la première année du gouvernement Starmer, notamment en ce qui concerne l’exercice d’équilibre délicat auquel il doit se livrer entre l’Europe et les États-Unis.
Le Brexit et Global Britain
Les partisans du Brexit avaient évoqué pendant la campagne référendaire de 2016 l’objectif de rendre au Royaume-Uni, grâce à la sortie de l’UE, le rôle de puissance mondiale auquel il aurait renoncé par son adhésion au projet communautaire. L’idée de Global Britain, avec l’objectif de renouer avec les pays de l’anglosphère (États-Unis, Australie, Canada et Nouvelle-Zélande) et de renforcer des partenariats avec les pays émergents, réservoirs de croissance, était au cœur de leur projet. Les gouvernements conservateurs de Theresa May (2016-2019) et Boris Johnson (2019-2022) en ont repris le principe, promettant que le Brexit n’entraînerait pas un repli du pays sur lui-même, mais au contraire une nouvelle ouverture vers le monde. La première revue de sécurité et de défense post-Brexit, à la sortie de la crise sanitaire en 2021, était intitulée Global Britain in a Competitive Age. Ses rédacteurs rappelaient l’importance de la relation spéciale avec les États-Unis et celle de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN). Ils annonçaient aussi, après des décennies de désengagement, la volonté de renforcer la présence britannique en Indo-Pacifique, avec la signature d’accords de partenariat de défense et de libre-échange avec les pays de la région et une participation aux organisations régionales, en particulier l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN). Ainsi, des accords de libre-échange furent signés avec le Japon (2021), le Canada (2021), la Nouvelle-Zélande (2022) et l’Australie (2023).
À l’inverse, l’UE et ses pays membres étaient à peine mentionnés dans cette revue, sinon comme des voisins avec lesquels entretenir des relations « constructives et productives, fondées sur le respect de la souveraineté britannique et sa liberté de faire les choses différemment ». Le gouvernement prévoyait de poursuivre sa coopération en matière de défense avec la France et évoquait un sommet bilatéral en 2021. Celui-ci n’eut pas lieu en raison de la crise provoquée par la décision australienne de rompre le contrat d’achat de sous-marins français et de finalement se tourner vers les États-Unis et le Royaume-Uni au sein de l’alliance AUKUS.
Ces ambitions globales se sont cependant heurtées à la réalité des contraintes budgétaires et, surtout, de l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie en février 2022. La zone euro-atlantique, plus que l’Indo-Pacifique, est instantanément revenue au cœur des priorités de la politique étrangère britannique, tandis que Boris Johnson affichait son soutien matériel et financier à l’Ukraine. Avec le retour de la guerre en Europe, le gouvernement de Rishi Sunak publiait une nouvelle version de la revue stratégique (Refresh) en 2023, qui abandonnait toute référence à l’idée de Global Britain et affirmait de nouveau la priorité accordée à la sécurité européenne. Après quelques hésitations, Liz Truss, lors de son court passage au 10 Downing Street entre septembre et octobre 2022, avait décidé de participer à la première réunion de la Communauté politique européenne (CPE) initiée par Emmanuel Macron pour permettre une coopération informelle entre tous les pays européens, au-delà de l’UE, sur les questions de sécurité au sens large.
L’abandon de la rhétorique du Global Britain, qui a donc précédé l’arrivée des travaillistes au pouvoir, s’est également accompagné d’un début de rapprochement du gouvernement Sunak (2022-2024) avec l’Union européenne. Le tournant à cet égard fut la signature d’un accord concernant le contrôle de la frontière nord-irlandaise à Windsor en février 2023. Boris Johnson avait en effet menacé de ne pas appliquer l’arrangement trouvé en 2020, qui prévoyait des contrôles sur les marchandises qui arrivaient en Irlande du Nord en provenance de l’Angleterre ou du pays de Galles pour éviter le rétablissement d’une frontière entre le Nord et le Sud de l’Irlande, qui restait dans l’UE. Ces contrôles internes au Royaume-Uni avaient fortement déplu aux unionistes nord-irlandais, qui y voyaient la première étape vers une séparation du reste du royaume. En cédant à leurs exigences et en introduisant un projet de loi à Westminster, l’Internal Market Bill, qui remettait en cause le traité signé avec l’UE, Johnson avait provoqué le lancement d’une procédure par la Commission européenne pour manquement du Royaume-Uni à ses obligations. À l’inverse, Rishi Sunak obtint début 2023 un accord dit « cadre de Windsor » par lequel seules les marchandises qui étaient destinées à entrer en République d’Irlande seraient contrôlées. Dans la foulée, le gouvernement Sunak négociait aussi son retour dans le programme de recherche Horizon Europe, moyennant une contribution financière. Un réchauffement dans les relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne avait donc été entrepris, mais il restait très limité au moment de l’arrivée au pouvoir des travaillistes.
Les travaillistes dans l’opposition
Le parti travailliste s’était prononcé contre la sortie de l’UE lors du référendum de 2016, mais son leader de l’époque, Jeremy Corbyn, venait de l’aile gauche eurosceptique du parti, et beaucoup l’avaient accusé de n’avoir pas fait une campagne suffisamment active pour peser sur le résultat. Pendant les années de négociations avec l’UE qui ont suivi, le parti dans l’opposition a poursuivi une stratégie erratique, partagé entre le souhait de respecter la volonté populaire exprimée dans le résultat du référendum (d’autant qu’un tiers de ses électeurs avait voté pour le Brexit) et celui de minimiser les effets négatifs d’un hard Brexit, qui verrait le Royaume-Uni quitter non seulement l’UE, mais aussi le marché unique et l’union douanière. Il a donc d’abord soutenu un soft Brexit, avec maintien dans l’union douanière et accès au marché unique, puis rejeté l’accord trouvé par Theresa May en 2019, avant de se prononcer pour la possibilité d’organiser un second référendum sur un éventuel accord, avec l’option de rester dans l’UE, en février 2019. Rejetant la perspective d’une sortie sans accord brandie par Boris Johnson à l’automne 2019, il a de nouveau perdu les élections en décembre 2019. Sous le leadership de Keir Starmer, il a finalement voté en faveur de l’accord de commerce et de coopération signé par le gouvernement en décembre 2020, tout en critiquant son contenu trop limité. Sans surprise, les sondages ont montré qu’une majorité d’électeurs avaient du mal à définir la position travailliste sur le Brexit – ce qui avait l’avantage de ne dissuader ni les europhiles ni les eurosceptiques de voter pour lui.
Le parti travailliste a entrepris, sinon de clarifier entièrement son approche, en tout cas d’indiquer un certain nombre de priorités en matière de politique étrangère. David Lammy, ministre des Affaires étrangères dans le cabinet fantôme, résuma l’approche de son parti en 2023 en parlant de « reconnecter » le pays avec ses alliés européens, de rétablir la réputation internationale du Royaume-Uni ternie par le Brexit et de renforcer ses partenariats traditionnels. Peu avant les élections législatives de juillet 2024, il a publié un article dans la revue Foreign Affairs dans lequel il définissait la vision travailliste comme empreinte de « réalisme progressiste », qui faisait contrepoint au « conservatisme libéral » de David Cameron en 2010 et, surtout, au repli sur soi provoqué par le retrait de l’Union européenne :
« Le réalisme progressiste utilise des moyens réalistes pour poursuivre des objectifs progressistes. Pour le gouvernement britannique, cela exige d’être clairvoyant sur le Royaume-Uni, l’équilibre des puissances et l’état du monde. Mais au lieu d’utiliser la logique du réalisme pour accumuler du pouvoir, le réalisme progressiste le met au service d’objectifs justes – par exemple, la lutte contre le changement climatique, la défense de la démocratie et le développement économique mondial. C’est la poursuite d’idéaux, sans se faire d’illusions sur ce qui est réalisable. »
Ce souci de pragmatisme et de prudence, loin de toute idéologie et de toute nostalgie à l’égard d’un passé révolu, a marqué la volonté de rupture avec les années conservatrices post-2016 et un retour vers la politique étrangère traditionnelle du Royaume-Uni, assez proche en tout cas de celle des derniers gouvernements travaillistes de Tony Blair et Gordon Brown. Elle était fondée sur un certain nombre de priorités anciennes, mais adaptées à la situation stratégique du moment : la « relation spéciale » avec les États-Unis ; une coopération avec l’UE pour faire face aux menaces communes, notamment la Russie ; un engagement pour assurer la sécurité maritime dans l’Indo-Pacifique, mais aussi auprès du « Sud global » via le Commonwealth. En matière de défense, le parti promettait également de maintenir la dissuasion nucléaire, rompant ainsi avec la période Corbyn ; de reprendre l’objectif de 2,5 % du produit intérieur brut (PIB) consacré à l’effort de défense ; et de publier un nouveau document stratégique.
Peu d’engagements concrets ont suivi ces affirmations de principe avant les élections de 2024. Les travaillistes se sont contentés d’annoncer un rapprochement avec l’UE et ses États membres, ainsi que des négociations techniques sur un certain nombre de sujets précis, comme la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles ou les contrôles phytosanitaires aux frontières pour améliorer les échanges commerciaux, sans remettre en cause le contenu de l’accord de 2020. Keir Starmer a répété à de multiples reprises qu’un gouvernement travailliste ne reviendrait ni dans l’UE, ni dans le marché unique, ni dans l’union douanière, évoquant à cet égard des « lignes rouges ». Le programme électoral du parti a rapidement évoqué une « réinitialisation » (« reset ») avec « nos amis, voisins et alliés européens », mais parlait aussi de « faire fonctionner le Brexit » (« Make Brexit Work »), ce qui ne laissait envisager aucune rupture fondamentale dans ce domaine.
Le gouvernement Starmer : retour au Vieux Continent ?
Le gouvernement travailliste élu en juillet 2024 a été rapidement confronté à un environnement stratégique profondément modifié par le retour au pouvoir de Donald Trump et sa remise en cause des fondements de l’ordre libéral mondial instauré après la Seconde Guerre mondiale. Son imprévisibilité, sa complaisance vis-à-vis de Vladimir Poutine, son rejet des institutions multilatérales, ses critiques permanentes contre l’Union européenne et l’imposition unilatérale de droits de douane prohibitifs ont brutalement remis en question les fondamentaux de la politique étrangère britannique depuis 1945.
L’inquiétude immédiate portait sur le maintien du soutien américain à l’Ukraine et de son engagement dans l’OTAN, y compris l’article 5 et le parapluie nucléaire. La stratégie du gouvernement Starmer a été de nier toute nécessité de devoir choisir entre l’Europe et les États-Unis et de se présenter comme un « pont » possible entre l’Europe et les États-Unis. Le Premier ministre a tenté d’établir une relation de confiance avec le président américain, malgré les différences de fond et de forme évidentes entre les deux dirigeants. La signature d’un accord commercial avec les États-Unis en mai 2025, qui a permis de négocier une augmentation des droits de douanes limitée à 10 %, atteste du relatif succès de cette méthode. Toutefois, cette attitude a un coût : ainsi, malgré son passé de procureur général, Keir Starmer n’a pas réagi à la remise en question du droit international par Donald Trump, par exemple lorsqu’il a annoncé vouloir annexer le Canada (qui est membre du Commonwealth et dont le chef d’État n’est autre que le roi Charles III) ou le Groenland.
Conformément à la promesse faite pendant la campagne, le gouvernement a publié une nouvelle version de sa revue stratégique et de défense en mars 2025. Celle-ci annonçait une augmentation substantielle du budget de la défense pour atteindre 3,5 % du PIB (contre 2,5 % actuellement) d’ici 2027, ce qui correspondait à ce qui fut ensuite acté lors du sommet de l’OTAN de La Haye en juin 2025. Cette décision n’allait pas de soi dans un contexte budgétaire très tendu, qui a conduit le gouvernement à une réduction drastique de son aide au développement. Le document confirmait également un recentrage stratégique sur l’OTAN et sur les liens avec les États-Unis, avec l’achat programmé de 12 avions de combat F-35 destinés à transporter des charges nucléaires, de façon à compléter l’arsenal britannique pour l’instant limité à des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE).
Keir Starmer a également légèrement infléchi la ligne du gouvernement concernant les conflits au Proche-Orient, en particulier dans ses critiques de la guerre menée par Israël à Gaza depuis octobre 2023. Proche en cela du président français, Emmanuel Macron, mais également soumis à une forte pression en ce sens de la part des militants et élus travaillistes, il a répété l’exigence d’un cessez-le-feu, rejeté le projet trumpien de déplacement de la population palestinienne hors du territoire et finalement suspendu les discussions bilatérales sur un accord de libre-échange avec Israël, ainsi que certaines licences d’exportations d’équipements militaires.
Plus généralement, et après un an au pouvoir, le gouvernement travailliste a réussi à retrouver une forme de présence et de stabilité sur la scène internationale et à renouer les fils du dialogue avec ses voisins. Keir Starmer a multiplié les déplacements dans les capitales européennes et signé des déclarations bilatérales et accords de coopération avec, notamment, l’Allemagne, la France et l’Italie. Le nouveau Premier ministre s’est placé dans la continuité de ses prédécesseurs sur le soutien à l’Ukraine, présenté par David Lammy comme relevant du « réalisme progressiste » et représentant à la fois une nécessité morale et stratégique. Le gouvernement s’est engagé à fournir une nouvelle aide militaire à hauteur de trois milliards de livres sterling par an – missiles, systèmes de défense anti-aériens, véhicules divers, drones – jusqu’à 2030-2031 a minima, et à poursuivre le programme de formation de soldats ukrainiens. L’aide économique a été également maintenue avec une contribution de plus de deux milliards de livres au système de prêts à l’Ukraine mis en place au sein du G7. Cependant, là où l’action des gouvernements conservateurs depuis le début de la guerre avait été essentiellement unilatérale (sauf sur les sanctions imposées à la Russie, coordonnées avec l’UE et les États-Unis), le gouvernement travailliste s’est rapproché de ses voisins européens, notamment de la France, sur ce dossier. Londres et Paris sont à l’origine de la « coalition de volontaires », imaginée à l’automne 2024, pour envoyer des troupes sur le terrain ukrainien et contribuer à la protection du pays en cas d’hypothétique cessez-le-feu, le tout avec un soutien, indispensable pour Londres, des Américains. La visite d’État du président français au Royaume-Uni début juillet 2025 a aussi été l’occasion de réaffirmer cet engagement conjoint.
C’est probablement sur ses rapports avec l’Union européenne que le nouveau gouvernement travailliste était le plus attendu. Après quelques mois de flottement, il a indiqué que la relance des relations avec l’UE concernerait trois domaines : la politique étrangère et de sécurité ; la lutte contre la criminalité organisée et les échanges commerciaux (notamment les règles phytosanitaires) ; et la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles. Du côté européen, la priorité était davantage le renouvellement de l’accord sur la pêche, qui permettait aux navires de l’UE de continuer à avoir accès aux eaux territoriales britanniques, et un accord de mobilité pour les jeunes. Le premier sommet UE/Royaume-Uni depuis le Brexit s’est déroulé le 19 mai 2025 et a abouti à l’annonce d’un nouveau partenariat en matière de sécurité et de défense, prévoyant un dialogue régulier et des sommets annuels entre les deux parties. Il a aussi inclus la possibilité pour le Royaume-Uni de participer à des opérations dans le cadre de la politique commune de sécurité et de défense (PCSD) de l’UE. Le document envisage également une participation britannique au programme d’achat d’armements en commun, Security for action for Europe (SAFE), qui instaure un mécanisme de prêts à hauteur de 150 milliards d’euros dont les industries d’armement britanniques espèrent profiter. Pour le reste, une Convention d’entente (Common Understanding) annonçait un accord sur le principe d’un programme de mobilité provisoire des jeunes entre l’UE et le Royaume-Uni ; l’éventualité d’une participation britannique au marché de l’électricité européen ; une coopération renforcée en matière de police et de justice ; et un futur accord sur les règles sanitaires et phytosanitaires destinées à faciliter les échanges. Concrètement, le gouvernement britannique accepte donc le principe d’un alignement réglementaire sur les normes européennes, concession importante par rapport à la position des Brexiters.
Ce sommet a bien marqué une nouvelle étape dans le rapprochement entre Londres et Bruxelles, au moins sur le plan symbolique et politique. Cependant, outre le fait qu’il s’agisse surtout, à ce stade, de déclarations d’intention, les négociations proprement dites sur ces différents sujets étant renvoyées à l’avenir, la page du Brexit est loin d’être tournée. Le refus du gouvernement Starmer d’envisager tout retour dans l’union douanière limite la portée des accords possibles avec l’UE. Le gouvernement Starmer reste prudent à l’égard de tout ce qui pourrait ressembler à la libre circulation des personnes ou assujettir le Royaume-Uni à l’autorité de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE). Alors que sa popularité est en chute libre après un an de mandat, il est soumis depuis juillet 2024 à la pression du populiste Nigel Farage, artisan du Brexit, et de son parti désormais nommé Reform UK, qui est en tête dans les intentions de vote. La majorité parlementaire travailliste est également plus fragile qu’il n’y paraît, comme l’atteste la rébellion sur le projet de réduction des dépenses sociales en juin 2025 – même si sur les questions européennes, le parti est aujourd’hui relativement uni. Parce qu’il craint de perdre les circonscriptions acquises en 2024 au profit de Reform UK et qu’il sait combien la question migratoire est sensible, Keir Starmer s’interdit l’option du retour dans le marché unique, qui serait pourtant un levier de croissance évident.
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Dans un contexte international en plein bouleversement, avec le retour de la politique de puissance impériale de pays comme la Russie, la Chine mais aussi les États-Unis, la marge de manœuvre d’une puissance moyenne comme le Royaume-Uni est étroite, bien loin des rêves des Brexiters. Le gouvernement Starmer a fait le choix assez courageux d’augmenter les dépenses militaires malgré une dette publique de 90 % du PIB et les fortes attentes de son électorat pour investir dans les services publics. Il entend aussi maintenir l’engagement traditionnel de son pays dans l’OTAN et dans la relation bilatérale avec les États-Unis, malgré la rupture fondamentale dans l’ordre international représentée par Donald Trump. Il s’est aussi rapproché de l’Union européenne en structurant une coopération sur la sécurité et la défense jusqu’ici limitée et informelle, qui devrait permettre en particulier de solidifier un pilier européen de l’OTAN. C’est une ligne de crête qui pourrait s’avérer difficile à tenir, mais que Keir Starmer maintient pour l’instant avec une certaine habileté.
Crédit photo : TonyBaggett
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