AUKUS, un coup de semonce pour les relations franco-américaines

Le Rubicon en code morse
Déc 09

 

« Il y a eu mensonge, il y a eu duplicité, il y a eu rupture majeure de confiance ». Le Ministre français des Affaires étrangères Jean-Yves Le Drian n’a pas mâché ses mots au lendemain de l’annonce, le 15 septembre 2021, d’un nouvel accord de défense australien-britannique-américain, AUKUS, venu remplacer le contrat de vente de sous-marins conclu entre la France et l’Australie en 2016, pierre angulaire de la stratégie française en Indopacifique. En quelques jours, du Quai d’Orsay au ministère des Armées, tout l’appareil d’État fulmine. Les ambassadeurs de France à Washington et Canberra sont rappelés à Paris pour consultations, une première dans l’histoire de la relation bilatérale entre ces pays. La crise entre la France et les États-Unis est majeure, et visible.

Deux mois plus tard, la réconciliation semble consommée. Pour contenir le mécontentement français, l’administration américaine reconnaît à demi-mot ses torts dans la gestion de la négociation du partenariat AUKUS et accepte le principe d’un processus de « consultations approfondies », qui se tiennent à haut niveau en septembre et octobre. Le 29 octobre, une rencontre bilatérale entre Joe Biden et Emmanuel Macron en marge du G20 offre l’occasion d’une déclaration conjointe réaffirmant la valeur du partenariat franco-américain, notamment à travers le lancement d’initiatives bilatérales et européennes. La visite à Paris de la vice-présidente Kamala Harris mi-novembre vient parachever le ballet des officiels américains repentants.

Nul ne doute que la décision australienne de changement de portage pour ses sous-marins aura des ramifications profondes pour l’équilibre des forces en Indopacifique. Elle remet également en question la stratégie française dans la région, mais contribue paradoxalement à renforcer la volonté, et la légitimité, de la France de jouer un rôle en Indopacifique. Sur le plan bilatéral, entre la France et les États-Unis, la crise née d’AUKUS aura eu deux mérites. Celui de tester l’influence de la France à Washington au terme d’une décennie de coopération renforcée. Mais également celui de révéler les fragilités de la relation bilatérale soumise à des évolutions rapides.

2021, escalade contrôlée

« L’état des relations entre la France et les États-Unis n’est pas une quantité fiable, mais oscille dans le temps, avec des séries de ruptures et de réconciliations », écrivait en 2004 l’historien Georges-Henri Soutou. Cela n’empêche pas l’alliance des deux pays sur le temps long : depuis la crise du canal de Suez, le clash périodique des intérêts américains et français rythme la relation bilatérale sans la faire dérailler durablement.

Toutefois, certaines disputes prennent des dimensions inquiétantes. La virulence de la réaction française face à AUKUS a fait revenir en mémoire la dernière grande dispute qui a opposé Français et Américains, sur la guerre d’Irak près de deux décennies plus tôt. En 2003, l’opposition française gênait les ambitions américaines de remodeler le Moyen-Orient ; en 2021, la réaction française embarrasse les projets américains d’organiser les alliances pour répondre au défi chinois.

Pourtant, les trajectoires de crise ont été tout à fait différentes. En 2003, la montée des tensions est progressive, puis la crise s’emballe après le discours de Dominique de Villepin au Conseil de sécurité en février. La dispute sort des cercles diplomatiques et devient alors un conflit de société, entre des Américains traumatisés par le 11 septembre et des Français inquiets de l’aventurisme militaire de l’administration Bush et porte-voix d’autres oppositions européennes et mondiales.

En 2021, la dispute est subite, bilatérale, et porte sur un sujet technique et lointain, peu prompt à soulever les passions populaires. L’emballement, pourtant, aurait pu se produire. En France, dans un contexte politique chargé, les candidats putatifs à la présidentielle de 2022 poussent à l’escalade. Tous prônent la fermeté et non l’apaisement, et les plus souverainistes d’entre eux menacent d’une sortie du commandement intégré de l’OTAN s’ils accèdent au pouvoir.

Aux États-Unis, en revanche, on ne peut que constater la retenue. Loin de se faire la chambre d’écho du french-bashing comme en 2003, la presse américaine, nourrie par les milieux d’expertise des think tanks de Washington, relaie les doléances françaises. Les stratèges applaudissent AUKUS, mais tempèrent leur enthousiasme en critiquant la mauvaise gestion de l’allié français. On attend de Joe Biden qu’il répare la bavure avérée. En un mot, les Français gâchent la fête et, pourtant, on ne leur en veut pas.

Un contexte favorable

Derrière ce dérapage contrôlé se cache un travail d’influence local mené à Washington par la France depuis 2003 – justement parce que l’emballement de la crise irakienne avait été si coûteux pour l’image et l’influence française aux États-Unis. La France avait alors pris conscience qu’elle disposait de peu de relais d’opinion à Washington, moins que l’Allemagne (à travers ses fondations), la Turquie (par son patronat), ou encore les divers partenaires anglo-saxons. Au cours des années suivantes, la diplomatie française encourage la création d’un groupe d’amitié au Congrès (French Caucus), finance des voyages d’études en France pour les attachés parlementaires ou des experts américains, ou encore soutient l’expertise française dans les think tanks de Washington. Une présence croissante enviée par les autres Européens.

La crise AUKUS survient également au terme de plus de dix ans de coopération franco-américaine renforcée, où la France a pris une place grandissante comme alliée de choix des États-Unis. Le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN en 2009 apaise les suspicions sur les intentions françaises vis-à-vis de l’Alliance atlantique et accroît son influence au sein l’organisation. Pendant l’administration Obama, France et États-Unis travaillent ensemble avec succès sur de grands dossiers diplomatiques, tels que l’Iran et le climat. L’interventionnisme distant des Américains s’accommode des velléités de prise de responsabilités des Français en Libye et au Sahel. Au Moyen-Orient, les deux pays partagent la priorité du contre-terrorisme face à l’émergence de Daech, à défaut de se mettre d’accord sur la Syrie. « Alignement d’intérêt » et « alignement de volonté », une recette décrite par Derek Chollet en 2018. Consolidées par un accord entre le ministre de la Défense français et le Secrétaire à la défense américain un an après l’attaque du Bataclan, les relations militaires bilatérales entre les deux pays s’approfondissent dans tous les domaines, naval, aérien, cyber, spatial, atteignant « des niveaux historiques », comme l’écrivent Olivier-Remy Bel et Jeffrey Lightfoot en 2020.

Parmi les Européens, les Français deviennent des partenaires de choix des États-Unis, alors que l’Allemagne de Merkel semble immobile et que les Britanniques du Brexit connaissent une éclipse. En poussant en faveur de l’autonomie stratégique européenne, la France encourage ses partenaires à augmenter leurs dépenses de défense, et à aborder la question chinoise de manière stratégique. Pendant les années chaotiques de l’administration Trump, le pragmatisme français ménage les relations bilatérales, et offre même au président Macron le privilège d’une visite d’État. Sans parvenir à influencer une administration hostile au multilatéralisme et à l’Union européenne, la France reste relativement épargnée des coups de boutoir du président Trump.

Mais un avertissement tout de même

Ainsi, au sortir d’une décennie d’excellentes relations franco-américaines, on serait presque tenté de croire le président Biden lorsqu’il plaide la « maladresse » pour s’excuser de l’affront fait aux Français par l’AUKUS. Chacun sait que les équipes de politique étrangère de l’administration, grevées par les blocages au Congrès, ne sont toujours pas au complet. En outre, l’annonce ne pousse pas la France hors de l’indopacifique. « Puissance d’équilibre », forte de ses 1,6 million de concitoyens dans la région, la France peut compter sur d’autres partenariats, comme celui avec l’Inde, offrant de nombreuses options stratégiques pour rebondir. L’accord AUKUS lui-même n’est pas encore négocié ; ses contours peuvent encore être amendés pour tenir compte des alliés. Kurt Campbell, coordonnateur des affaires indopacifiques à la Maison-Blanche, assure que l’accord aura une architecture « ouverte », laissant la porte ouverte à des partenariats futurs avec d’autres pays.

Tout cela est vrai. Cela ne doit pas pourtant camoufler le fait que la crise AUKUS est un coup de semonce pour les relations franco-américaines. Elle dévoile en fait des vulnérabilités structurelles de la relation bilatérale, en croissance dans le contexte d’un environnement stratégique qui se détériore. Des forces centrifuges s’exercent sur le partenariat franco-américain, dont il faut se préoccuper pour éviter de nouvelles surprises.

Le noyau d’une relation durable se construit sur des intérêts partagés. Le défi chinois trône au sommet des priorités américaines, et encadre leurs choix stratégiques. Comme l’illustre AUKUS, Les États-Unis entendent s’appuyer sur leur réseau d’alliés pour y répondre, ce que met en musique Kurt Campbell. Or, la France, lorsqu’elle propose une offre de défense autonome en indopacifique, ou lorsqu’elle questionne la place de la Chine à l’agenda de l’OTAN, limite en partie le projet américain. Leur diagnostic sur la Chine converge, mais, en se distinguant légèrement, les approches stratégiques resteront sources de désaccord, sur lesquels il faudra sans cesse travailler.

À mesure que les administrations américaines successives dépriorisent le Moyen-Orient au profit de la compétition entre grandes puissances et la rivalité sino-américaine, la relation avec la France, pour qui la lutte contre le terrorisme jihadiste reste la priorité numéro un, perd de sa centralité. Dans sa Global Posture Review achevée en novembre, le Pentagone réaffirme spécifiquement la priorité en faveur de l’Indopacifique tandis que les engagements américains au Moyen-Orient feront l’objet d’une review à venir. Comprendre : la posture américaine dans la région peut encore être amenée à se réduire, ce qui pourrait remettre en question les intérêts mutuels dans le Nord-Est syrien. Si les Américains se sont engagés à contribuer aux efforts antiterroristes dans le Sahel – en redirigeant par exemple des ressources libérées par le retrait d’Afghanistan – la démarche vient avant tout en appui des initiatives françaises et européennes, tant la région ne relève pas de leurs intérêts vitaux.

Au-delà des interventions militaires, France et États-Unis ont moins de priorités diplomatiques communes. Les efforts de gestion de crise français, sur la Libye, le Liban, voire la Turquie, ne font pas l’objet d’un travail commun avec les Américains. La France, elle, peine à s’insérer sur les autres priorités internationales de l’administration : la politique étrangère pour la classe moyenne ne trouve pas encore de traduction bilatérale spécifique, et les Français se montrent peu enthousiastes pour le Sommet pour la démocratie, eux qui préfèrent promouvoir un « multilatéralisme efficace ».

Aux yeux des Américains, sur plusieurs sujets clefs, l’Union européenne paraît jouer un rôle encore plus déterminant que les États membres sur la scène internationale, une idée qui a fait son chemin dans les cercles démocrates. La puissance normative et de marché intérieur de l’UE en fait un allié attractif pour les États-Unis qui misent de plus en plus sur les dialogues UE-US – y compris sur la Chine – ou le Conseil sur le Commerce et la Technologie pour traiter des sujets géoéconomiques globaux. L’intérêt que porte l’administration Biden aux institutions européennes devrait réjouir la France, qui souhaitait depuis longtemps sortir la collaboration transatlantique de la seule OTAN. Mais le renforcement du lien Bruxelles-Washington accroît la nervosité de Paris, qui s’inquiète de rester sur la touche des discussions transatlantiques.

Les autres partenaires européens reprennent aussi leur place. En Allemagne, un gouvernement socialiste, libéral et écologique se met en place. Même si des désaccords vont émerger, l’appétence des démocrates à travailler avec les Allemands pourrait se trouver renforcée par leur engagement ambitieux sur l’action climatique, ou même la Chine. Plus préoccupante encore est la transformation de la relation France–Royaume-Uni en jeu à somme nulle. Les Britanniques, longtemps englués par leur anti-interventionnisme post-Irak et par les négociations du Brexit, font un retour notable sur la scène internationale. Mais, loin de leur rôle passé de pont entre l’Europe et les États-Unis, les Britanniques ne participeront plus activement à rapprocher les deux rives de l’Atlantique, comme AUKUS l’a démontré, en faisant passer les intérêts français sous les roues des intérêts britanniques. Les États-Unis, de leur côté, pourraient s’impatienter des tensions entre deux partenaires dont ils ont besoin, et trancher parfois dans un sens contraire aux intérêts français.

Au-delà de la compétition entre Européens, c’est tout l’environnement stratégique qui se détériore et laisse, comme l’écrit Michel Duclos, la France en proie au risque de « la solitude stratégique ». Selon Michel Duclos, la France souffre de l’affaiblissement de son modèle, à l’heure de la montée en puissance des néo-autoritaires, mais aussi de ses choix qui l’isolent, comme celui de reprendre un dialogue avec la Russie sans appui de ses alliés européens.

Enfin, en politique intérieure française, le spectre de « l’américanisation », en particulier culturelle, est brandi comme un repoussoir, alors même que l’élection de novembre 2020 a porté au pouvoir une nouvelle génération de progressistes aux États-Unis. Malgré les difficultés politiques de la coalition Biden, la Maison-Blanche continuera de se chercher des alliés idéologiques dans les grandes démocraties. La France, qui connaît un moment conservateur et de repli sur soi, apparaît en décalage, et ne bénéficie pas de l’élan idéologique américain.

Retrouver de la convergence

La gifle de l’AUKUS a fait sortir la France de sa torpeur. Grâce à la réaction rapide de la machine diplomatique, la France est parvenue à tirer le maximum de ce mauvais pas. Elle a réussi à forcer un dialogue transatlantique qui n’avait pas eu lieu au lendemain de l’offre de service de l’UE au nouveau président américain, ni au cours de la tournée européenne de Joe Biden en juin 2021, ni même après la sortie honteuse d’Afghanistan. Ce dialogue a permis de clarifier les attentes américaines sur la défense européenne, de créer les conditions de véritables consultations transatlantiques, et de forcer les Américains à réfléchir à ce qu’ils attendent de l’Europe, mais aussi de la France, ce « meilleur allié » pendant dix ans que l’Amérique venait tout juste de trahir.

Puisque la France et les États-Unis ont su si bien rebondir après AUKUS, il faudra nourrir ces velléités de rapprochement, avant que les tendances lourdes ne reprennent le dessus. Pour la France, cela veut dire au moins trois choses. D’abord, la France devra plus que jamais s’assurer de l’appui des Européens (en bilatéral ou en UE) lorsqu’ils s’autonomisent – l’accord de défense avec la Grèce ou encore le Traité du Quirinal avec l’Italie sont des exemples de consolidation de l’assise européenne de la France. Ensuite, la France devra continuer à être force de proposition diplomatique, sur les grands enjeux globaux ou sur les crises, mais en veillant à coconstruire cette diplomatie, non seulement avec les Européens, mais aussi avec les Américains, comme cela avait été fait sur de longues années sur l’accord nucléaire iranien.  Enfin, pour garantir des relations stables avec les États-Unis, la France devra nécessairement renouer avec une trajectoire viable et bénéfique avec le Royaume-Uni. A ces trois conditions, France et États-Unis peuvent de nouveau trouver, ensemble, un alignement de leurs intérêts et de leurs volontés, en élaborant par exemple une stratégie commune sur la sécurité européenne, face à la Russie notamment. Sans cette convergence renouvelée, passer sous le rouleau compresseur des choix stratégiques américains ne sera pas le fruit de la maladresse, mais de l’habitude.

Auteurs en code morse

Célia Belin

Célia Belin est chercheure invitée au Centre sur les Etats-Unis et l’Europe à la Brookings Institution, à Washington, depuis 2017. Avant de rejoindre Brookings, Célia Belin était chargée de mission Etats-Unis/relations transatlantiques au Centre d’Analyse, de Prévision et de Stratégie (CAPS) du Ministère des Affaires étrangères. Titulaire d’un doctorat en science politique/relations internationales de l’université Panthéon-Assas (Paris 2), sa thèse a été publiée chez Fayard en 2011 sous le titre Jésus est juif en Amérique, Droite évangélique et lobbies chrétiens pro-Israël. Son dernier livre Des démocrates en Amérique est paru en 2020 (Fayard/Fondation Jean Jaurès).