La politique des États-Unis à l’égard de Taïwan a été une source de controverse continue. Alors que des avertissements suggèrent que Pékin pourrait se préparer à utiliser la force contre Taïwan d’ici 2027, voire avant, les experts sont divisés quant à savoir si les actions des États-Unis dissuadent ou provoquent la République Populaire de Chine (RPC). Les ventes d’armes et les passages de navires de guerre américains dans le détroit de Taïwan sont monnaie courante. Mais les déclarations de « clarté stratégique », les propositions visant à changer le nom de l’ambassade de facto de Taïwan aux États-Unis, les invitations pour que Taïwan participe aux exercices RIMPAC et les visites de haut niveau de responsables américains à Taïwan ont suscité beaucoup plus de controverses.
Alors qu’une grande partie des débats s’est concentrée sur la réaction de Pékin à la politique américaine, il est tout aussi crucial de prendre en compte la réaction de Taïwan. D’une part, Raymond Kuo a argumenté qu’il serait difficile de persuader le gouvernement taïwanais de mettre en œuvre une stratégie de défense asymétrique si des doutes subsistent quant à la volonté des États-Unis d’intervenir. D’autre part, selon Bonnie Glaser, un changement de la politique américaine en faveur de la clarté stratégique pourrait inciter la RPC à recourir à la force, soulignant ainsi l’importance de signifier la détermination des États-Unis par le biais de signaux.
La deuxième vague de American Portrait Survey (APS)[1] réalisée à Taïwan révèle que les États-Unis rencontrent un problème de crédibilité auprès du public, mais montre également que ce public réagit aux signaux américains. Lorsqu’on leur a demandé si les États-Unis étaient un pays « crédible », seuls 34 % ont indiqué être d’accord (bien que ce résultat soit nettement plus élevé que les 9,4 % qui étaient d’accord avec l’affirmation selon laquelle la RPC était un pays crédible). Les résultats ne traduisent pas un sentiment anti-américain ni une opinion généralement négative des États-Unis : lorsqu’on leur a demandé d’évaluer la démocratie américaine sur une échelle de 1 à 10, 84,4 % ont attribué aux États-Unis une note de 5 ou plus, et 60,1 % n’étaient pas d’accord avec l’affirmation selon laquelle la RPC surpasserait les États-Unis au cours des dix prochaines années. Les répondants taïwanais ont une image généralement positive des États-Unis, mais ils nourrissent également de sérieux doutes quant à la crédibilité des États-Unis. Ce qui est encore plus préoccupant, c’est que ces doutes se sont accrus, même si la politique américaine à l’égard de Taïwan a généralement été cohérente : entre la première et la deuxième vague de l’enquête (menées respectivement en septembre 2021 et novembre 2022), la confiance en la crédibilité des États-Unis parmi les répondants taïwanais a diminué de plus de 10 points de pourcentage (de 45,3% à 34%).
Crédibilité des États-Unis et de la Chine
Niveau de démocratie aux États-Unis
Quelles sont les raisons derrière ces doutes concernant les États-Unis ? Étant donné que les deux vagues de l’enquête ont été menées avant et après l’invasion russe de l’Ukraine, il est possible que le public ait réagi aux comparaisons trompeuses entre Taïwan et l’Ukraine concernant la volonté des États-Unis d’intervenir directement. De plus, le croisement des données révèle que les lignes de fracture dans les perceptions des États-Unis correspondent aux autres divisions au sein de la société taïwanaise : indépendance c. unification, identité nationale c. partisanerie. Une proportion nettement plus élevée parmi les partisans de l’indépendance considérait les États-Unis comme « crédibles » (50,3%) par rapport aux partisans de l’unification (21,1%). Parmi les partisans du statu quo, un plus grand nombre de ceux qui souhaitaient « maintenir le statu quo pour toujours » (30,6 %) percevait les États-Unis comme « crédibles » par rapport à ceux qui souhaitaient « maintenir le statu quo à l’heure actuelle et décider plus tard de l’unification ou de l’indépendance » (24,9 %). Il existe une corrélation entre le degré de proximité des répondants avec l’indépendance et la crédibilité qu’ils attribuent aux États-Unis. En ce qui concerne l’identité nationale, une proportion significativement plus élevée de ceux qui s’identifient comme Taïwanais (44,1%) considérait les États-Unis comme crédibles par rapport à ceux qui s’identifient à la fois comme Chinois et Taïwanais (16,3 %). En ce qui concerne la partisanerie, une proportion nettement plus élevée de partisans du Democratic Progressive Party (DPP) (60,2 %) considérait les États-Unis comme « crédibles » par rapport aux partisans du Kuomintang (KMT) (17,9 %). En résumé, la croyance en la crédibilité des États-Unis tend à être associée à l’identité taïwanaise, à l’appartenance au DPP et au soutien à l’indépendance, tandis que le scepticisme à l’égard de la crédibilité des États-Unis tend à être associé à l’identité chinoise, à l’appartenance au KMT et au soutien à l’unification.
Étant donné qu’une part importante de la population taïwanaise exprime des doutes concernant les États-Unis, il est important d’examiner quels types de signaux américains sont efficaces à Taïwan. Bien que la combinaison des assurances du président Biden et des démentis ultérieurs de la Maison-Blanche concernant un changement de politique soit qualifiée de « confusion stratégique », les résultats de l’enquête American Portrait montrent que le public taïwanais se concentre sur les assurances : 62% des répondants ont indiqué qu’un engagement public du président américain à défendre Taïwan augmentait la probabilité d’une intervention américaine en faveur de la défense de Taïwan. L’effet de signal de ces visites et déclarations présidentielles était encore plus prononcé que l’effet de signal des ventes d’armes, qui, selon 56,1 % des personnes interrogées, augmenterait la probabilité d’une intervention américaine. Enfin, 60,2 % des répondants ont déclaré que les visites de hauts responsables américains augmentaient la probabilité que les États-Unis interviennent en faveur de la défense de Taïwan.
Cette dernière constatation semble être en contradiction avec la conclusion d’Alastair Iain Johnston, Tsai Chia-hung et George Yin selon laquelle « les répondants croyaient massivement que le voyage de Pelosi et les exercices à grande échelle de l’Armée populaire de libération créaient une menace sérieuse pour Taïwan ». Cependant, la preuve la plus solide en faveur de leur argument provient d’une enquête de septembre 2022, qui comportait un possible problème de cumul dans la formulation de la question: « En août de cette année, la présidente du Congrès américain, Nancy Pelosi, s’est rendue à Taïwan et la Chine a immédiatement organisé des exercices militaires à grande échelle autour de Taïwan. Pensez-vous que cela constitue une menace sérieuse pour la sécurité de Taïwan ? » Pour les répondants qui ont répondu oui, il est difficile de savoir s’ils pensaient que la visite de Pelosi avait créé une menace pour Taïwan, ou s’ils se concentraient sur les exercices militaires chinois. Certains de ces répondants ont peut-être pensé que l’un avait causé l’autre, mais on ne peut pas supposer que c’était le cas pour tous.
Juste avant le début des exercices, John Kirby, le porte-parole du Conseil de sécurité nationale des États-Unis, a accusé la Chine d’utiliser la visite de Pelosi comme prétexte à une agression contre Taïwan, et il est tout à fait possible que certains des répondants taïwanais interrogés par Johnston, Tsai et Yin aient également pensé cela. La deuxième vague de leur enquête (à partir de janvier 2023) a résolu le problème du cumul en posant la question ainsi : « Pensez-vous que la visite de Pelosi à Taïwan a rendu Taïwan plus ou moins sûr ? » Cependant, il semble que l’échantillon de cette deuxième vague n’ait comporté que 576 répondants. En utilisant un échantillon beaucoup plus grand (1 035), la Fondation de l’opinion publique taïwanaise (Taiwanese Public Opinion Foundation) a constaté que 52,9 % des répondants saluaient la visite de Pelosi, ce qui est cohérent avec nos conclusions de l’enquête American Portrait (dont la taille d’échantillon était encore plus importante avec 1 234 répondants).
Les résultats de l’enquête American Portrait indiquent que les signaux américains sont efficaces pour répondre aux préoccupations concernant la crédibilité des États-Unis à Taïwan. Alors que les experts ont tendance à se concentrer sur l’arbitrage entre les menaces et les assurances dans les relations des États-Unis avec la RPC, ils négligent les compromis dans les relations des États-Unis avec la RPC et dans les relations des États-Unis avec Taïwan. Les mesures susceptibles d’éroder les assurances envers la RPC peuvent renforcer celles envers Taïwan; de la même manière, les actions qui peuvent rassurer la RPC peuvent également affaiblir les assurances données à Taïwan. Le comportement des États-Unis est souvent scruté avec beaucoup plus d’attention et de vigilance en Asie, que ne le réalisent pleinement les observateurs aux États-Unis, situés de l’autre côté du Pacifique, en raison de ce que ce comportement peut signaler et impliquer. Supposer que Taïwan est moins capable d’exercer une influence en raison de sa taille relative et que son rôle est donc moins significatif délaisse le fait que l’opinion publique peut affecter des mesures cruciales que Taïwan prend en matière de prévention des conflits, de dissuasion et d’autodéfense.
Thomas Christensen, Taylor Fravel, Bonnie Glaser, Andrew Nathan et Jessica Chen Weiss ont récemment soutenu que « pour éviter la guerre dans le détroit de Taïwan, il est essentiel de dissuader toutes les parties ». Si cette affirmation est correcte, alors la composante États-Unis-Taïwan de cette dynamique n’est pas moins importante que son volet États-Unis-RPC. Si Taïwan a confiance dans le soutien des États-Unis, en particulier face à une attaque non provoquée de la RPC, le gouvernement est plus susceptible de mettre en œuvre la nouvelle stratégie de défense asymétrique que les États-Unis encouragent désormais. Sinon, les Taïwanais, qui subiront le poids de toute agression, pourraient être moins enclins à s’éloigner des approches plus familières et traditionnelles de la défense, malgré les limites croissantes de ces approches aux yeux des experts. De telles conditions doivent être prises en considération dans le cadre des efforts visant à éviter les conflits et à éviter l’utilisation des relations Taïwan-RPC comme instrument de la politique intérieure américaine, ce qui pourrait déclencher une crise.
Le fait que plus de 80 % des Taïwanais préfèrent fermement le statu quo, sous une forme ou une autre, devrait apaiser les inquiétudes selon lesquelles les assurances permettraient à Taïwan de provoquer Pékin par le biais d’une déclaration unilatérale d’indépendance ou d’une autre forme d’aventurisme. La préférence pour le statu quo est restée stable dans l’ensemble de la population depuis plus d’une décennie, comme le montrent les sondages répétés menés par le Centre d’études électorales pour le compte du Conseil des affaires continentales (Mainland Affairs Council) de Taïwan. Ces préférences sont probablement aussi proches d’un consensus que possible dans une démocratie, en particulier une démocratie aussi dynamique que celle de Taïwan. Aujourd’hui, Taïwan diffère considérablement du début des années 2000, lorsqu’un nationalisme populiste moins bridé, un système politique moins institutionnalisé et des incertitudes liées à la démocratisation pouvaient susciter davantage d’inquiétude. Les Taïwanais chérissent leur autonomie, mais ils reconnaissent les coûts de la confrontation avec la RPC, quelle qu’en soit l’issue. La force et la clarté de ces sentiments largement partagés empêcheront tout homme politique taïwanais de se comporter de manière irresponsable. Tout politicien ou parti politique qui irait à l’encontre de l’opinion dominante serait tenu responsable par le public taïwanais, qui ne craint pas de faire connaître la force de ses convictions.
Donner confiance à Taïwan sans inciter la RPC à recourir à la force ou à la coercition présente un dilemme aux États-Unis. Cette tension restera une caractéristique persistante des relations de Washington avec Taipei et Pékin, tant que la RPC insistera sur le droit d’utiliser la force pour exercer un contrôle sur Taïwan et se préparera activement à le faire. Depuis l’abrogation du Traité de défense mutuelle entre les États-Unis et la République de Chine en 1980, les administrations américaines successives ont abordé cette question au moyen d’une stratégie étudiée d’« ambiguïté stratégique ». Cette stratégie vise à dissuader simultanément Pékin et Taipei de s’engager dans un comportement provocateur en maintenant les deux parties dans l’incertitude quant à la possibilité d’une intervention américaine dans une éventuelle crise à Taïwan. Compte tenu de la démocratisation de Taïwan et d’un électorat prudent auquel ses politiciens doivent répondre, ainsi que de la RPC dont les capacités et l’appétit pour le risque augmentent, se demander si l’ancienne approche américaine de « l’ambiguïté stratégique » reste adaptée à son objectif est une question raisonnable et pertinente.
Il est nécessaire de s’ajuster constamment et activement aux circonstances matérielles et politiques changeantes afin de gérer la situation en constante évolution de part et d’autre du détroit de Taïwan. Il est également important de prendre en considération l’évolution des capacités des États-Unis ainsi que leurs engagements nationaux et internationaux. Jusqu’à présent, il semble que les États-Unis aient choisi de surmonter ce dilemme en résistant à des changements formels dans la politique déclaratoire tout en calibrant de manière informelle la mise en œuvre de la politique, par exemple en fournissant des assurances verbales et en renforçant l’engagement avec Taïwan, conformément à la loi sur les relations avec Taïwan (Taiwan Relations Act) et complétée par la loi sur les voyages à Taïwan (Taiwan Travel Act).
L’envoi simultané de signaux d’assurance quelque peu plus limités à Taipei et à Pékin cherche à concilier les contraintes en reconnaissant que bien que Washington puisse contribuer à façonner des conditions clés, les États-Unis sont incapables de changer fondamentalement les opinions à Taïwan ou en RPC. Aussi imparfaite que puisse être cette approche, elle peut permettre à Taïwan et aux États-Unis de gagner du temps pour renforcer leur capacité à dissuader plus efficacement la RPC d’intensifier la menace du recours à la force et à la coercition. Cette position peut également aider Washington à démontrer à ses alliés, partenaires, amis et autres parties prenantes le sérieux de son engagement en faveur du maintien de la paix, de la stabilité et de la prospérité dans l’Indopacifique et au-delà.
[1] La deuxième vague de l’American Portrait Survey (APS) a été parrainée par l’Institut d’Études Européennes et Américaines (IEAS) de l’Academia Sinica à Taïwan et menée par le Centre d’Études Électorales (ESC) de l’Université Nationale Chengchi à Taïwan. Elle était basée sur un échantillon de 1 234 adultes taïwanais, interrogés par téléphones fixe (708) et mobile (526) entre le 15 et le 20 novembre 2022. Avec un niveau de confiance de 95 %, l’erreur d’échantillonnage aléatoire maximale possible est de 2,79 %.
Crédit photo : HUNG CHIN LIU
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