Trump II : quel risque pour l’OTAN ?

Le Rubicon en code morse
Jan 15

Abonnez-vous

Déjà esquissée lors de sa première présidence, le retour aux affaires du président Trump pourrait renforcer la politique de rapport de force entre les États-Unis et leurs alliés traditionnels européens. On se souvient encore des sommets de 2018 et 2019 où Donald Trump montrait clairement à tous que l’OTAN l’ennuyait et que si les Alliés voulaient continuer à bénéficier de la protection des États-Unis, il faudrait désormais fournir un effort conséquent en matière de budget de défense et ne plus se comporter en passagers clandestins. Dans l’esprit de Trump, ce terme désigne les pays européens qui, tout en profitant de la garantie de sécurité américaine, ne consacrent pas une part suffisante de PIB à la défense et par conséquent ne participent pas au partage du fardeau dans l’alliance atlantique, en laissant une trop grande part à la charge des Etats-Unis. Le soulagement à l’arrivée au pouvoir de Biden fut à la mesure du traumatisme des années Trump, le nouveau président s’attachant à restaurer la confiance entre les deux rives de l’Atlantique. Le retour d’un Trump revanchard et totalement libre de ses mouvements risque de bouleverser les rapports transatlantiques, de manière encore plus profonde que lors de son premier mandat. L’inquiétude tout comme l’incertitude s’installent au quartier général de l’OTAN et dans les chancelleries européennes. L’imprévisibilité du personnage interdit toute prédiction. Il pourrait décider de ne rien faire et reconnaître les efforts consentis par les Européens. Il pourrait au contraire exiger davantage en les menaçant d’un désengagement américain de l’Alliance atlantique (OTAN), dont nous allons tenter d’esquisser les conséquences potentielles, non seulement sur cette dernière, mais aussi de fait sur l’Union européenne (UE).

Récriminations sur le « partage du fardeau » mais leadership bienveillant

Traditionnellement les États-Unis assumaient le rôle du président qui se chargeait de faire fonctionner un club, l’OTAN, dont la plupart des membres ne souhaitait pas payer toute leur cotisation, tout en profitant des équipements, dont le principal, le parapluie nucléaire américain. Depuis Eisenhower, les Américains s’en sont plaints régulièrement, tout en continuant néanmoins à porter le fardeau sur leurs épaules. Par le Traité de Washington, le seul à les avoir jamais engagés dans une alliance permanente, les États-Unis acceptaient en effet d’assurer la défense de l’Europe à travers l’article 5 qui encadre la défense collective. Cet article stipule qu’une attaque armée contre l’un des pays de l’OTAN sera considérée comme une attaque contre toutes les nations de l’Alliance et que chacune prendra « telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord. » L’interprétation qu’en font les Européens est que les Américains viendront à leur secours avec des moyens militaires, une interprétation que Washington n’a jamais remise en cause.

Même lors de la crise des euromissiles dans les années 1980, en dépit des manifestations massives organisées par les mouvements pacifistes en Allemagne de l’Ouest, en Italie ou aux Pays-Bas par exemple, tous acceptaient le leadership américain, y compris la France de Mitterrand ou l’Allemagne de Kohl, car tous savaient qu’il s’agissait d’une question de survie et que l’on pouvait compter sur Washington. Même si le fardeau n’était pas équitablement réparti, une récrimination récurrente de la part des Américains, les États-Unis y trouvaient leur compte avec un marché européen qui servait de débouché aux produits américains, et un soutien politique sur la scène internationale. La construction européenne se concrétisait à l’ombre du parapluie nucléaire américain, sans craindre de menace physique. Après la chute de l’Union soviétique, Washington donnait le ton pour l’intégration des anciens pays du bloc communiste dans l’OTAN, mais indirectement aussi dans l’UE, et présidait à la stabilisation du continent avec une Russie qui se retirait de la course. Même pendant les périodes de tension comme en 2003 lors de l’invasion américaine de l’Irak, où une frange de la « vieille Europe » refusa de suivre l’administration Bush dans une aventure hasardeuse, le soutien américain au Vieux Continent ne fut jamais remis en question. L’Europe restait un pion essentiel dans la projection de force américaine vers le Moyen-Orient, et comme la menace russe semblait disparue, l’OTAN s’investissait dans les opérations hors-zone, en particulier en Afghanistan, ce qui répondait aux souhaits américains. Sous l’administration Obama, il est question d’un basculement de l’effort américain vers le Pacifique pour prendre en compte le défi chinois, mais la relation avec l’Europe demeure importante, l’intention américaine étant d’utiliser les supplétifs européens dans l’opération afghane, en Libye, ou au Levant, tout en comptant sur leur soutien politique. Si l’OTAN perd un peu d’intérêt au début de son premier mandat, elle revient sur le devant de la scène après l’annexion de l’Ukraine et la guerre au Donbass, et la participation américaine n’y est donc pas remise en cause par Obama.

Le choc du premier mandat de Trump

En effet, face au renouveau de la menace en Europe, les Américains se réengagent sur le continent et s’efforcent d’inciter les Européens à davantage d’investissement dans leur propre défense, en dépit de leur frustration face au peu d’enthousiasme démontré. Les reproches demeurent, mais toujours en y mettant des formes diplomatiques. Cette atmosphère feutrée vole en éclat lors du premier mandat de Donald Trump. Lui n’est pas pour les non-dits et assène peu diplomatiquement leurs quatre vérités aux autres chefs d’État et de gouvernement de l’Alliance : le contribuable américain ne continuera pas à payer pour la défense d’Européens qui ne font pas eux-mêmes les efforts financiers nécessaires, et il est inacceptable que certains pays comme l’Allemagne commercent avec la Russie tout en demandant aux États-Unis de les défendre contre elle. Et de manière générale, il n’est plus question de payer pour des Européens dont il estime qu’ils se livrent à une concurrence déloyale envers les États-Unis.

Encore président désigné, en janvier 2017, il qualifie l’OTAN d’obsolète, pour se rétracter en avril en reconnaissant que l’Alliance était « un rempart pour la paix internationale ». Il procède ensuite à l’inauguration du nouveau siège en mai 2017, où il exige des Européens un minimum de 2% du PIB consacré à la défense, une cible agréée en 2014. Lors d’une réunion tendue avec les Alliés à Bruxelles, le 11 juillet 2018, Trump accuse l’Allemagne d’être sous domination russe et exige que les Alliés consacrent 4% de leur PIB à la défense.

Ce qui inquiète encore davantage les Européens, c’est sa déclaration du 18 juillet 2018 concernant l’invocation de l’article 5 en cas de guerre au Monténégro, pays qui venait d’intégrer l’Alliance en juin 2017. Elle fait l’effet d’un coup de tonnerre car elle revient à remettre en cause une intervention militaire américaine en cas d’attaque contre un Allié.  En effet, même si le libellé de l’article 5 n’oblige pas à une action militaire de façon automatique, l’interprétation qui prévaut est que cette action, si elle est entreprise par les États-Unis, serait militaire.

Le ton vis-à-vis des Alliés et cette déclaration sur le Monténégro sont en total contraste avec l’atmosphère cordiale qui règne lors de sa rencontre avec Poutine, le 16 juillet 2018, au cours de laquelle Trump se garde de critiquer la Russie, suscitant l’indignation même au sein des Républicains.  Les Alliés s’inquiètent de cette apparente collusion entre les deux hommes et s’interrogent sur la validité de la garantie américaine si, après l’annexion de la Crimée en 2014 et la guerre dans le Donbass, Poutine devait décider de s’en prendre aux Pays baltes par exemple.

Même si le président Macron provoque une certaine émotion avec sa déclaration de mort cérébrale de l’OTAN, c’est encore l’attitude de Trump qui perturbe le Sommet de l’OTAN, le 4 décembre 2019. Il fustige les Alliés qui ne payent pas assez et prend à nouveau à parti l’Allemagne qu’il menace de rétorsion commerciale si elle n’augmente pas son budget de la défense. C’est donc avec un soulagement évident que les Européens accueillent l’élection de Joe Biden, reléguant du même coup les coups de semonce de Trump au rang d’anomalie exceptionnelle, qu’on ne souhaite plus jamais revivre. La thérapie de choc porte tout de même ses fruits puisque de nombreux Alliés se rapprochent ou atteignent la cible des 2% du PIB consacrés à la défense, dont 20% dédiés à l’acquisition de matériels majeurs et à la recherche et développement, comme s’en félicite Jens Stoltenberg avant de quitter son poste de Secrétaire général. Il souligne cependant que les 2% ne sont plus un plafond, mais un plancher, et que si l’effort a été conséquent, seuls 23 Alliés ont franchi la barre sur les 32.

Le mandat de la revanche

Même si certains médias et dirigeants européens n’y ont pas cru, Trump est réélu, et dans des conditions qui ne laissent planer aucun doute. Le 20 janvier 2025, il s’installera à la Maison Blanche, dans un environnement idéal, au moins jusqu’aux élections de mi-mandat : il dispose de la majorité à la Chambre des Représentants, au Sénat et à la Cour suprême. Ses équipes sont déjà formées, même si certaines personnalités extrêmes pourraient marginalement faire l’objet d’un rejet par le Congrès. Mais dans l’ensemble, il est prêt à démarrer sur les chapeaux de roue.

Le sujet de l’OTAN n’a certes pas tenu le haut de l’affiche pendant la campagne présidentielle, mais Trump en a tout de même parlé à plusieurs reprises. Ainsi, en février 2024, il encourage Poutine à faire « tout ce qu’il veut » à tout Allié qui ne paierait pas son dû. Le 19 mars 2024, il réitère ses avertissements, précisant qu’il ne quitterait pas l’OTAN si l’Europe payait sa part. Il réitère son avertissement le 7 décembre lors d’une interview : les États-Unis ne resteront dans l’OTAN qu’à la condition que les Européens « payent leurs factures et traitent les États-Unis de manière juste ». De plus, certaines indiscrétions de la part de collaborateurs de Trump semblent donner le ton de ce que pourrait être le second mandat pour l’OTAN : un système à deux vitesses, où seuls ceux qui consacrent la part de budget prévue seront protégés par les États-Unis, un retrait des forces terrestres américaines d’Europe dont la tâche devra être assumée par les Européens, un accord avec Poutine sur l’Ukraine avec la fin de l’extension de l’OTAN vers l’est et la détermination des portions de territoire conquis que la Russie pourra conserver, tout en neutralisant et démilitarisant l’Ukraine. Or, un abandon du soutien à l’Ukraine par les États-Unis, mettrait en lumière l’incapacité des Européens à gérer leur propre environnement sécuritaire alors même qu’ils n’auront aucun poids dans la décision de Trump.

Un scénario possible

Bien entendu, le Traité de l’Atlantique Nord étant un document signé par le Congrès, c’est lui qui devrait, le cas échéant, décider de sortir de l’Alliance. Et pour le moment, Trump ne s’est pas encore prononcé officiellement, en dehors de la rengaine habituelle sur le partage du fardeau. Néanmoins, un peu de fiction ne nuit pas.

Si Elon Musk, l’électron libre nommé par Trump pour réformer l’administration et purger le Deep State, s’attèle à sa tâche avec autant de motivation que celle qu’il affichait pendant la campagne, pouvons-nous, Européens, vraiment nous persuader que Trump ne s’en prendra pas aussi à l’OTAN ?

Trump considère que les Alliés européens fournissent un effort insuffisant au niveau de leurs budgets de défense : seule une vingtaine d’Alliés a effectivement atteint les 2% en 2024, alors que tous s’y étaient engagés en 2014. Et c’est aussi l’entrée de la Finlande et de la Suède qui a permis d’augmenter rapidement la moyenne, car ces deux pays disposent déjà d’un budget et de capacités militaires significatives, contrairement à ce qui était le cas pour la plupart des pays intégrés depuis la chute du « rideau de fer ». Pour les pays européens, dans un contexte économique dégradé, la cible des 2% représente un engagement budgétaire significatif mais insuffisant selon Trump. À ses yeux ne trouvent grâce que la Pologne et ses 4,12%, ou les Pays baltes, tous autour de 3%. Il est évident que les pourcentages sont trompeurs : s’ils démontrent un réel investissement dans le secteur de la défense en Pologne avec l’acquisition importante de matériel et la réforme des forces armées, il est vrai que les 3,4% de l’Estonie ne peuvent pas être comparés aux 2% de la France. Compte-tenu des niveaux de stocks en munitions, ou des capacités de production d’armement lourd réduites en Europe depuis des décennies, une grande partie de ces moyens sont achetés sur étagères américaines, en particulier par les pays d’Europe centrale et orientale. L’exigence d’une atteinte des 2% répond donc aussi à une stratégie commerciale de la part des États-Unis.

Les chefs d’État et de gouvernement de l’Alliance estiment avoir rempli l’objectif fixé en 2014, et beaucoup ont renâclé lorsque le précédent Secrétaire général, Jens Stoltenberg estimait que les 2% n’était plus le plafond mais un plancher et qu’il fallait continuer à investir davantage, rejoignant en cela les désirs de Trump. Ils vont laisser au nouveau Secrétaire général, Mark Rutte, la tâche d’arrondir les angles avec Washington. Pour eux, l’OTAN est le vecteur d’influence américain en Europe et Trump ne sacrifiera jamais cette fenêtre ouverte sur les Européens qui lui assure par ailleurs un moyen de pression sur l’UE lors de discussions commerciales. C’est en effet l’OTAN – dominée par les Américains – qui assure la défense de l’Europe, une tâche que l’UE serait bien en peine d’accomplir pour le moment.

Cette analyse reste cependant très fragile. Les Américains ont déjà démontré par le passé qu’ils préféraient diriger des opérations en format « Coalition of the Willing », comme en Irak en 2003 ou contre Daesh en 2014, plutôt qu’au travers du processus consensuel de l’OTAN, où leur voix valait celle des autres et où les contraintes politiques étaient trop lourdes, comme en Afghanistan. Par conséquent, penser que l’influence américaine sur l’Europe ou sur les opérations futures ne peut s’exercer qu’au travers de l’OTAN est une illusion.

Si Trump prenait la décision radicale de faire sortir les États-Unis de l’OTAN, leur influence pourrait très bien se poursuivre à travers des accords bilatéraux, en particulier avec les pays qui auront effectivement fait l’effort budgétaire, d’autant plus si cet effort se matérialise par l’achat de matériel de guerre américain. Évidemment, ceux qui ne joueraient pas le jeu seraient laissés de côté. L’Allemagne a donc du souci à se faire, puisque Trump lors de son premier mandat évoquait déjà un redéploiement des forces américaines d’Allemagne vers la Pologne. On assisterait ainsi à la création d’une constellation de pays satellites et à la fin de l’OTAN –évidemment puisque le contributeur principal s’en détacherait, sans qu’aucun Allié ne possède les moyens ou même la légitimité pour reprendre le flambeau.

La fin de l’OTAN ne constituerait pas davantage une aubaine pour la défense européenne. L’UE est absolument incapable de remplacer l’OTAN dans sa mission de défense de l’Europe : là où l’OTAN déploie une chaîne de commandement permanente, avec des plans de défense, une alerte aérienne et maritime et des procédures établies, l’Union ne dispose que d’un embryon d’état-major ; alors que l’OTAN est capable de déployer des volumes importants de forces en opération ou en exercices, et sait intégrer les renforts américains, l’Union ne peut mener à bien des missions que dans le bas du spectre des conflits. Et si les « satellites » se lient en bilatéral avec les États-Unis, pourquoi devrait-on poursuivre dans la voie d’une défense européenne ? Les tensions politiques qui existent déjà entre certains pays d’Europe centrale et orientale et la Commission à Bruxelles en seraient encore exacerbées et pourraient aboutir à une véritable scission.

Conclusion

C’est une fiction, bien sûr. Mais comme toute fiction, sa réalisation n’est pas exclue, surtout avec un président imprévisible et libéré de toute contrainte de la part des institutions chargées d’assurer l’équilibre des pouvoirs aux États-Unis.

Comme il n’a cessé de l’annoncer pendant la campagne, Trump va réduire les dépenses américaines en Europe, en exigeant un meilleur partage du fardeau avec les Européens, mais aussi en mettant un terme à la guerre en Ukraine, au besoin en forçant l’Ukraine à s’asseoir à la table de négociation avec la Russie, tout simplement en lui coupant les vivres. Et les Européens, qu’ils fassent partie ou non de l’UE, ne pourront en aucun cas remplacer les États-Unis dans le rôle de pourvoyeur de munitions et de matériel, faute de stocks. Tout au plus pourraient-ils acheter américain pour en faire don à l’Ukraine, mais pour combien de temps ? D’ailleurs, la volonté politique d’un engagement à outrance, voire d’un potentiel engagement militaire comme évoqué par le président Macron, n’est absolument pas garantie dans l’UE. Finalement, et de façon assez hypocrite, les Européens accepteront l’arbitrage américain car il évitera un effondrement total ukrainien, un risque d’escalade généralisée, et laissera tout de même subsister un semblant d’État, au moins pour un temps.

L’OTAN, même si elle subsiste, en sortira affaiblie et décrédibilisée, comme lors de la fin de l’Afghanistan, un épisode pudiquement gommé par la mobilisation générale décrétée en février 2022 contre l’agresseur russe de la démocratie naissante ukrainienne. Toutes les déclarations des Sommets qui affirment solennellement que l’Ukraine et la Géorgie ont vocation à faire partie de l’OTAN n’y changeront rien. Le communiqué du Sommet de Washington, celui des 75 ans de l’Alliance stipule ainsi qu’elle réaffirme sa « solidarité indéfectible avec le peuple ukrainien, qui défend héroïquement sa nation et son sol, en même temps que nos valeurs communes », et annonce que l’OTAN a adopté « un engagement à aider durablement l’Ukraine à assurer sa sécurité en lui fournissant équipements, assistance et formations militaires, et à mettre ainsi en place des forces capables de vaincre l’agresseur russe ». Ces propos risquent de sonner bien creux dans quelques mois…

Bien qu’elle se revendique « puissance en devenir », l’UE ne dispose pas en propre de l’instrument de puissance adapté à la situation, à savoir l’instrument militaire, qu’elle sous-traite en quelque sorte à l’OTAN. Elle sera la grande perdante de ce « deal » trumpien. Au nom de ses valeurs, elle a mis fin à sa relation commerciale avec la Russie pour s’aligner sur les États-Unis en matière de sanctions, de fourniture de crédits et d’armes à l’Ukraine, en étant convaincue que les Américains tiendraient fermement leur position face à l’impérialisme poutinien. Elle aussi, sur le modèle de l’OTAN, répète que l’avenir de l’Ukraine est en son sein. Elle va se retrouver bien seule à gérer une zone tampon sur ses marches orientales, et va devoir vivre avec la menace permanente d’une reprise du conflit par une Russie reconstituée après quelques années de trêve. Toute aspiration à une quelconque autonomie stratégique, toute volonté de s’impliquer sur le plan géopolitique deviendraient illusoires, l’Union échouant même à modeler son environnement proche. Tout cela sans compter avec un afflux massif de réfugiés ukrainiens qui la déstabiliserait encore davantage et empêcherait toute stratégie à long terme.

 

Crédits photo : Trump White House Archived

Auteurs en code morse

Général (2S) Olivier Rittimann

Après ses années de temps de troupe au sein de la Légion étrangère, le général de corps d’armée Rittimann a eu une seconde partie de carrière marquée par l’international, principalement dans des fonctions et à des postes au sein de l’OTAN (à Paris, Heidelberg, Bruxelles, Brunssum et Mons). Il a occupé en particulier le poste de représentant militaire français au SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe, grand quartier général des puissances alliées en Europe), de chef d’état-major du commandement interallié de Brunssum et de vice-chef d’état-major du SHAPE. Il a commandé le collège de défense de l’OTAN, à Rome, de 2020 à 2023 et fait à présent partie de l’équipe des Senior Mentors au profit des exercices de l’OTAN.

Suivez-nous en code morse