Les coopérations de renseignement constituent une toile de fond essentielle des relations entre les États-Unis et l’Europe en matière de politique étrangère et de défense. Elles s’articulent autour d’accords multilatéraux (« Five Eyes », OTAN) et de relations bilatérales entre services de renseignement américains et des pays européens alliés. La réélection de Donald Trump suscite depuis déjà plusieurs mois de nombreuses analyses et tribunes sur l’avenir de la coopération transatlantique en matière de défense et ses conséquences pour la sécurité européenne. Mais le renseignement apparaît paradoxalement absent de ce débat dans une proportion quasi inverse à son importance. Quelle conséquence aura la réélection de Donald Trump sur les coopérations de renseignement ?

Les termes de cette question sont en grande partie déterminés par la relation qui prévaudra entre la communauté du renseignement américaine et ses destinataires. Les premières nominations annoncées aux postes clés de l’appareil de sécurité nationale dessinent, sans grande surprise, un paysage d’extrême politisation du renseignement. Les agences figurent au premier rang des intentions déclarées de purge et de réorganisation. Cette politisation pourrait affecter les coopérations avec les services européens, et être porteuse de conséquences qui requerront, dans certains domaines, de substantielles adaptations.

La relation de Donald Trump avec la communauté du renseignement américaine

Le rapport de Donald Trump à la communauté du renseignement est caractérisé par deux types de dynamiques complémentaires. La première est celle du soupçon institutionnel. Cette dynamique ne concerne pas uniquement les agences de renseignement mais l’ensemble des agences fédérales. Dans la représentation politique trumpiste, la loyauté des fonctionnaires est exigée à titre personnel à l’égard du chef de l’Exécutif. Elle n’est pas comprise comme une composante de l’action publique caractérisée par la neutralité de l’agent fédéral dans l’exercice de ses fonctions, le respect des institutions, de la constitution ou de l’État de droit. Il découle de cette exigence de loyauté personnelle pour l’ensemble des administrations fédérales et des personnels qui y travaillent un soupçon généralisé et une nécessité permanente de devoir prouver cette loyauté. C’est évidemment une transformation profonde du rapport entre l’Exécutif et les institutions fédérales, entre fonctionnaires et décideurs politiques.

Donald Trump a eu l’opportunité d’être très clair sur ce sujet à de nombreuses reprises. En juillet 2022, à l’occasion du America First Policy Institute Summit, think tank fondé en 2021 pour promouvoir les politiques publiques de Trump, il déclarait par exemple : « Nous devons rendre bien plus facile la possibilité de virer les bureaucrates véreux qui affaiblissent délibérément la démocratie ou au minimum cherchent juste à garder leur job. » Ou encore « le Congrès devrait passer des réformes historiques donnant au président le pouvoir de s’assurer que tout bureaucrate corrompu, incompétent ou non-nécessaire peut-être renvoyé. […] Washington sera un lieu très différent ». Ces propos pourraient laisser penser qu’il s’agit simplement d’une rhétorique véhémente qui s’ancre dans la tradition du spoil system américain. Près de 4 000 postes de political appointees existent dans l’administration américaine, intégralement renouvelés à l’arrivée d’un nouvel Exécutif. Mais les motifs et les proportions avancées par Donald Trump pour remplacer et licencier non pas des political appointees mais des fonctionnaires de carrière s’inscrit dans une représentation politique de « l’Etat profond » et de loyauté personnelle évoquée au-dessus qui marque au contraire une rupture profonde avec les pratiques politiques et institutionnelles habituelles.

La seconde dynamique qui caractérise le rapport de Trump à la communauté du renseignement est celle de la défiance intellectuelle. Le soupçon institutionnel est une logique de défiance, mais il s’agit avant tout dans cette acception d’une défiance de type structurelle, systémique, anti-bureaucratique. La défiance dans le cas spécifique des agences de renseignement est aussi intellectuelle voir cognitive. La production des agences de renseignement, leur mode de fonctionnement, leur rapport à l’évaluation des sources et à l’établissement des faits renvoie à une logique de raisonnement par hypothèse, recoupement et évaluation intrinsèquement opposée à la logique trumpiste. La définition de Bill Burns, actuel directeur de la CIA, du renseignement comme « apolitique » renvoi tout autant à l’institution elle-même dans son rapport au politique qu’à la rigueur de ces usages et pratiques du renseignement. Le futur directeur de la CIA John Ratcliffe a quant à lui eu l’occasion de démontrer lors de son mandat de Directeur national du renseignement (DNI) entre mai 2020 et janvier 2021 sa définition, fort différente, du terme « apolitique », à savoir le principe de non-contradiction du politique. S’il ne faut pas surestimer la réalité institutionnelle de la devise de la CIA « You shall know the truth and the truth shall set you free », il demeure que les pratiques professionnelles des agences de renseignement en matière analytique sont précisément vécues par Donald Trump comme des actes de défiance et de déloyauté personnelle

Le soupçon institutionnel et la défiance intellectuelle avaient déjà marqué le premier mandat de Donald Trump. Lors du sommet d’Oslo en juillet 2018, ce dernier avait, au côté de Vladimir Poutine, désavoué publiquement l’évaluation de ses agences de renseignement quant à l’ingérence de la Russie dans la présidentielle américaine de 2016. Donald Trump avait alors accusé publiquement son directeur du FBI James Comey puis le directeur adjoint du contre-espionnage du FBI Peter Strozk de déloyauté et de trahison avant de les renvoyer tous les deux. Lors d’auditions devant le Congrès en 2019, les profonds désaccords entre la communauté du renseignement et Donald Trump et la difficulté à échanger avec le président américain sur des sujets de politique étrangère aussi divers que la Corée du Nord, l’État Islamique ou l’Iran étaient apparu au grand jour. Trump avait alors publiquement critiqué la directrice de la CIA Gina Haspel et conseillé au « renseignement de retourner à l’école ». En 2020, l’alerte lancée par l’Inspecteur général de la communauté américaine du renseignement Michael Atkinson auprès du Congrès sur les pressions exercées par Trump sur Zelensky et la justice ukrainienne pour mener des investigations à l’encontre de Joe Biden et de son fils Hunter Biden lui avait valu d’être également renvoyé par le Président américain. Le renvoi d’Atkinson faisait lui-même suite au limogeage du DNI Joseph Maguire après que ce dernier ait informé des membres du Congrès d’interférences électorales dans l’élection de 2020.

Enfin, dans le rapport plus large de Trump au renseignement au cours de son premier mandat, il faut également noter la gestion très problématique et désinvolte des informations sensibles ou classifiées. Lors d’une rencontre avec le ministre russe des Affaires étrangères Sergey Lavrov en mai 2017, Donald Trump a notamment révélé des informations concernant une source d’un partenaire de la CIA au sein de l’État Islamique. Sans compter bien sûr les quantités de documents classifiés retrouvées dans sa propriété de Mar-a-Lago. Certes, des documents classifiés ont également été retrouvés chez Joe Biden ou dans la boite mail d’Hillary Clinton mais, malgré les arguments avancés par les défenseurs de Trump, les quantités et la valeur des documents impliqués est difficilement comparable. La gravité des faits reprochés à Trump faisait, jusqu’à l’élection du 5 novembre 2024, encore l’objet de poursuites pénales.

Il est possible de postuler que la seconde présidence de Donald Trump sera une continuité de la première. L’incertitude qui demeure dans l’évaluation de ce que fera véritablement Trump incite au biais de perception sélective. On imagine des discours véhéments et des actes présidentiels certes imprévisibles et problématiques mais sans remise en cause profonde du fonctionnement de l’État et, en l’espèce, des agences de renseignement. Il est toutefois bien plus vraisemblable que le second mandat de Trump ne ressemblera pas au premier, mais sera marqué par une politisation extrême de l’État fédéral et des agences de renseignement.

Les équipes de Trump avaient en 2020 établi une feuille de route baptisée Schedule F. Ce document listait 50 000 agents fédéraux à licencier. John Ratcliffe était DNI au moment de l’établissement de cette liste. Elle n’avait pas pu être mise à exécution avant l’élection présidentielle de 2020. Mais lors du lancement de sa campagne en mars 2023, Trump annonçait un plan plus vaste encore pour démanteler « l’État profond ». John Ratcliffe a eu le temps depuis de mûrir sa réflexion en contribuant activement, dans la foulée de son mandat de DNI, à l’établissement du programme de la Heritage Foundation. Il sera désormais directeur de la CIA et pourra compter dans son ambition sur sa relation avec Tulsi Gabbard, désignée DNI malgré son soutien affiché au président syrien Bachar Al-Assad en 2017 et des déclarations pro-russes au début de l’invasion de l’Ukraine, et plus encore sur Mike Waltz, nommé Conseiller pour la sécurité nationale, également proche de la Heritage Foundation, et jusqu’alors membre de la Commission sur le renseignement du Sénat. Ces nominations suscitent déjà des démissions d’officiers de renseignement chevronnés. Cette double dynamique de soupçon institutionnel et de défiance intellectuelle trouvera donc, bien davantage qu’au cours du premier mandat, son plein épanouissement.

Quelles conséquences pour les coopérations de renseignement transatlantiques ?

Afin d’évaluer les conséquences de cette politisation sur les coopérations de renseignement transatlantiques, il importe en premier lieu de rappeler deux choses. Premièrement, que les agences de renseignement sont des bureaucraties, c’est-à-dire que leur bon fonctionnement dépend en grande partie de leur capacité à pouvoir procéder de manière habituelle et sereine. Deuxièmement, que les coopérations de renseignement s’inscrivent dans le travail quotidien des agences, qu’il s’agisse de collecte, d’analyse ou d’opérations. Les échanges entre agences de renseignement, à l’échelle internationale, constituent une dimension essentielle de leur travail, qui fait d’ailleurs l’objet depuis plusieurs années d’une littérature académique croissante. Partant, les conséquences de la réélection de Donald Trump sur les coopérations transatlantiques seront en premier lieu fonctionnelles et en second lieu différenciées selon qu’elles soient multilatérales ou bilatérales, et selon la nature des thématiques et des régions du monde qu’elles concernent.

Le premier ordre de conséquence concerne le fonctionnement des agences de renseignement et la mise en œuvre des coopérations. On peut ici distinguer entre conséquences d’ordre bureaucratique interne et conséquences dans la confiance entre alliés. La politisation excessive du renseignement conduira très probablement à une désorganisation bureaucratique qui nuira à la mise en œuvre et au bon déroulement des coopérations. Il faut en effet s’attendre à une difficulté des agences de renseignement américaines au cours des prochaines années à fonctionner correctement, c’est-à-dire à mettre en œuvre les procédures administratives et opérationnelles induites par les coopérations. Les coopérations, mêmes les plus routinières et habituelles, nécessitent toujours des décisions, des arbitrages, des négociations. Les dysfonctionnements qui ne manqueront pas de résulter d’une part de la politisation et d’autre part des effets délétères sur les ressources humaines des éventuelles purges, mouvements internes ou des démissions, se manifesteront par des lenteurs, des retards, des impossibilités de s’engager, d’obtenir des arbitrages, ou même dans certains cas des choix délibérés en interne de ne pas chercher d’arbitrage par crainte de compromettre définitivement les opportunités de coopérations. Pour les officiers de renseignement, cela conduira dans de nombreux cas à des stratégies internes visant à ne pas s’exposer, à ne pas prendre de risque, à privilégier des coopérations peu engageantes et donc peu risquées sur le plan de la survie bureaucratique comme sur le risque politique strict. C’est la conséquence prévisible de l’imprévisibilité de Donald Trump.

Certaines coopérations pourraient en outre laisser place à des doutes sur la confiance réciproque. Beaucoup d’alliés vont d’abord chercher dans les mois à venir à être rassurés, sans que leurs homologues américains ne puissent réellement leur fournir de garanties. Dans certains cas, on peut anticiper des cas problématiques de rupture de confiance entre services de renseignement en raison des agissements de l’exécutif américain. Le premier mandat de Trump a fourni de nombreux exemples de discours non-maitrisés, mais c’est surtout la compromission d’informations sensibles qui pourrait nuire à la confiance nécessaire au partage de renseignements, à l’image de la rencontre Trump-Lavrov de 2017 mentionnée au-dessus. Les agences et les officiers de renseignement américains tenteront de toute évidence de rassurer leurs alliés à la suite de sorties publiques disruptives de l’exécutif qui ne manqueront pas de ponctuer ce second mandat. Mais elles tenteront de rassurer sans trop s’engager car pour elles aussi la séquence qui s’est ouverte le 5 novembre est avant tout celle de l’incertitude.

Le second ordre de conséquence sera différencié selon la nature de la coopération, la thématique ou les zones géographiques d’intérêt. En effet, toutes les coopérations ne seront pas affectées de la même manière et avec la même ampleur. Il importe ici de distinguer entre coopérations multilatérales et relations bilatérales. Les relations multilatérales principales et les plus connues sont celles des Five Eyes et de l’OTAN. Les positions de Trump sur l’OTAN sont bien connues, et témoignent de son goût extrêmement limité pour les alliances multilatérales. Il privilégie les relations bilatérales et transactionnelles dans lesquelles il peut faire jouer la force, la contrainte voire le chantage. Des proportions importantes de renseignement sont cependant partagées dans ce cadre, qui impliquent des coopérations opérationnelles d’ampleur, en particulier dans le soutien à l’Ukraine. La remise en cause de l’OTAN d’une part et du soutien à l’Ukraine d’autre part pourraient avoir de graves conséquences sur l’Ukraine elle-même mais également sur ses alliés européens dans le soutien qu’ils sont en mesure de lui fournir. La division du travail dans les accords multilatéraux implique que le retrait, même partiel, de l’un des partenaires, nécessite d’être comblé par un ou des autres membres, parfois au détriment de ce qu’ils étaient eux-mêmes en capacité de faire.

Le cœur opérationnel des coopérations de renseignement réside cependant dans les accords et les partenariats bilatéraux. C’est dans ce cadre que se déploient les principaux vecteurs et niveaux de coopérations (partage de renseignement, coordination opérationnelle, fourniture d’équipements ou mise à disposition d’infrastructures, formation, etc). Or, si ces relations bilatérales sont indispensables aux services de renseignement de nombreux pays européens, elles le sont aussi pour les agences américaines. Les « junior partners » dans le renseignement comme dans les coalitions militaires sont parfois plus importants en pratique qu’en apparence. Les capacités budgétaires, humaines et d’infrastructures des agences américaines sont sans comparaison possible. Mais ces capacités ne les exemptent pas de devoir coopérer. Les partenariats bilatéraux avec les grands services de renseignement d’Europe occidentale (Royaume-Uni, France Allemagne, et pays nordiques) et des pays d’Europe centrale ou des pays baltes sont également indispensables au fonctionnement de leurs propres services. Les multiples « junior partners » contribuent à la puissance d’un service de renseignement car ils fondent un réseau de coopération et permettent de multiplier les moyens de collecte et les territoires d’action. Sur le marché international du renseignement, l’interdépendance est une caractéristique majeure.

En outre, les coopérations bilatérales entre services de renseignement sont le plus souvent spécifiques à des thématiques, à des cibles ou à des régions du monde en particulier. Les coopérations de renseignement englobent rarement l’ensemble des activités de chaque service. La seconde présidence de Trump n’affectera donc pas toutes les thématiques de coopération de la même manière. Le contre-terrorisme, la contre-prolifération, le renseignement politique sur des pays d’intérêt commun pourraient être relativement épargnés sur le fond, voire comme dans le cas de la Chine donner lieu à un renforcement de la coopération, mais sans nécessairement pouvoir échapper aux conséquences fonctionnelles évoquées au-dessus. Certaines thématiques pourraient en revanche faire les frais de la politisation à venir. Le contre-espionnage, la contre-ingérence, le renseignement politique ou militaire sur la Russie pourraient être affectés et certains « junior partners » pourraient, sur les éléments les plus sensibles et au regard du profil des directeurs nommés à la tête des agences comme celui de Tulsi Gabbard, s’interroger fortement avant de partager certains renseignements avec leur partenaire américain. Il faudra ici encore rassurer et rétablir la confiance.

Dans le cadre de ces relations bilatérales, les choix de politique étrangère de Donald Trump seront évidemment déterminants. Ils pourraient conduire pour les services européens à des pertes capacitaires sèches en renseignement sur certains segments qu’il ne sera parfois pas possible de compenser. Le cas du retrait d’Afghanistan en 2021 fait figure d’exemple et pourrait concerner d’autres pays ou zones géographiques. Les agences américaines fourniront ainsi à leurs alliés, au cas par cas et selon les thématiques ou les zones d’intérêt, moins de renseignement, moins d’infrastructures opérationnelles ou de capacité technique, ou retireront purement et simplement des dispositifs de renseignement indispensables aux Européens, avec pour eux la nécessité de se désengager à leur tour au détriment de leur propre sécurité nationale.

Dans ce contexte, la réponse la plus évidente semble devoir logiquement épouser les grandes lignes des questions de défense européenne : construire une véritable autonomie stratégique dans un contexte de compétition internationale renouvelée. Le renforcement et la multiplication des coopérations bilatérales entre services européens, la création de nouvelles plateformes de partage de renseignement, le développement de capacités techniques communes comptent parmi les pistes qu’il est possible d’explorer. Toutefois, le renseignement répond à des considérations très différentes de celles de la défense. Les appels à la création d’un service de renseignement européen se heurtent à la nature profonde du travail de renseignement qui est d’être avant tout une prérogative nationale, qui implique des priorisations, des moyens de collecte clandestins et des choix politiques sensibles intimement dépendants des intérêts nationaux, défendus et préservés par le secret. Si l’interdépendance est une caractéristique des coopérations de renseignement internationale, la mutualisation demeure une exception.

La réélection de Donald Trump à la présidence des États-Unis aura donc plusieurs conséquences. La politisation du renseignement américain aura d’abord des répercussions sur l’activité quotidienne des agences. Le sentiment qui prédomine et qui va se poursuivre dans les mois à venir au sein des administrations est évidemment l’incertitude. Elle affectera le fonctionnement des bureaucraties du secret et nuira probablement au bon déroulement des coopérations en ralentissant les processus administratifs et en érodant parfois la confiance. Selon qu’elles soient de nature multilatérales ou bilatérales, ces coopérations ne seront toutefois pas affectées de la même façon. Comme le rappelle Avril Haines, les intérêts américains dépendent aussi en matière de renseignement des relations des agences avec leurs alliés. C’est la raison pour laquelle les coopérations bilatérales ne seront pas fondamentalement remises en cause et ne menacent pas directement les services européens. Mais selon les choix de politique étrangère que fera Donald Trump, les services européens doivent s’attendre dans certains secteurs et sur certaines thématiques à des pertes sèches en renseignement, en accès et en capacité de projection qu’il leur faudra compenser seuls ou entre eux par la mise en place de nouveaux formats d’accords bilatéraux et multilatéraux. Pour envisager davantage, il faudra d’abord bâtir des intérêts communs.

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