Transfert de fardeau et incertitudes stratégiques : le cas des petits pays d’Europe centrale et de l’Est

Depuis l’arrivée de la seconde administration Trump, les débats au sein de l’Alliance atlantique ont progressivement évolué d’une réflexion sur le partage du fardeau militaire entre les États-Unis et leurs alliés européens vers celle d’un transfert de responsabilités. Ce glissement sémantique place les pays du flanc oriental – qui comprend notamment la Bulgarie, l’Estonie, la Finlande, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et la Tchéquie – face à une situation particulièrement sensible sur le plan de leur sécurité. Pour ces États, toute discussion portant sur un transfert des responsabilités militaires au sein de l’Alliance comporte en effet le risque d’encourager un désengagement américain plus rapide de la défense du continent européen face à la menace russe. De plus, ces mêmes États doivent composer avec des opinions publiques largement pro-américaines – à l’exception de la Bulgarie dont moins de 44 % considèrent, dans un sondage réalisé en juin 2026, les États-Unis comme un partenaire nécessaire avec lequel le pays doit coopérer, comparé à plus de 60 % pour l’Estonie.

Cet article analyse la manière dont les petits États du flanc oriental de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) s’adaptent à la perspective d’un transfert du fardeau sécuritaire des États-Unis vers les Européens. À partir d’une analyse comparative des cas de la Bulgarie, de l’Estonie et de la Tchéquie, cet article soutient que ces États ont adopté une approche essentiellement pragmatique. Celle-ci combine une augmentation des dépenses militaires, le maintien de liens étroits avec les États-Unis et une participation significative aux initiatives européennes de défense. Toutefois, cet engagement européen demeure largement pragmatique : s’ils soutiennent le renforcement des capacités de défense de l’Union européenne (UE), ces pays restent réticents à toute conception de l’autonomie stratégique susceptible d’affaiblir le lien transatlantique ou de remettre en cause le rôle central de l’OTAN.

Partage de fardeau et transfert de fardeau

Les discussions sur un partage plus équitable du fardeau des dépenses militaires remontent aux années 1960 et se sont intensifiées depuis le mandat de Barack Obama, pour atteindre leur paroxysme à la suite de la première élection de Donald Trump, entraînant son entrée à la Maison-Blanche en 2017.

Le concept de partage de fardeau est généralement défini comme la « distribution des coûts et des risques au sein des membres d’un groupe en vue de la réalisation d’un but commun ». Pour ce qui concerne l’Alliance atlantique, les discussions en matière de partage de fardeau se sont particulièrement focalisées sur un rééquilibrage des dépenses militaires entre les États-Unis et leurs alliés européens, en vue de convaincre ces derniers de dépenser davantage et, le cas échéant, d’accroître leurs achats d’équipements américains.

Depuis la réélection de Donald Trump, ses déclarations et celles de son vice-président James D. Vance, ainsi que l’annonce faite à Bruxelles le 18 juin par le secrétaire à la Défense Pete Hegseth d’un réexamen d’ici six mois de la présence militaire américaine en Europe ont relancé le débat sur un transfert du fardeau au sein de l’Alliance atlantique des États-Unis vers leurs membres européens. Cette annonce s’inscrit dans la lignée de la nouvelle Stratégie américaine de sécurité nationale publiée en décembre 2025, qui mentionne explicitement ce transfert de fardeau en indiquant que Washington attend de ses alliés qu’ils assument la responsabilité première de la sécurité dans leurs propres régions. Les modalités concrètes d’un tel transfert ne sont toutefois pas précisées dans le document.

Ce concept de transfert de fardeau ou de responsabilités va bien au-delà d’un simple partage. Comme l’indique Rajan Menon, celui-ci implique la mise en place de capacités militaires qui permettraient aux Européens d’assumer une responsabilité première pour leur propre défense. En d’autres termes : la mise en place de forces de déploiement rapide, le renforcement des capacités aéronautiques, sans compter de nouveaux moyens en matière de surveillance et de communication.

Partage et transfert de fardeau : approches théoriques

Si le concept de transfert de fardeau est encore trop récent pour avoir fait l’objet d’études scientifiques approfondies, celui du partage de fardeau au sein de l’Alliance atlantique a, en revanche, été largement discuté par différentes approches théoriques. Parmi celles-ci, nous retenons l’analyse proposée par Glenn H. Snyder, fondée sur les dilemmes inhérents aux alliances, à savoir le dilemme entre la crainte d’un abandon par les alliés et celle d’être pris au piège, par effet d’entraînement, par ces mêmes alliés.

Ces dilemmes peuvent être aisément transposés au cœur des relations entre les pays membres de l’OTAN, et plus particulièrement à celles qui lient les petits États d’Europe centrale et orientale à leur principal garant de sécurité, les États-Unis. Confrontés à des degrés variables à la menace russe, ces pays redoutent un retrait américain, ce qui les a conduits à s’inscrire dans une logique de dépendance accrue et d’alignement sur Washington. Même si certains de ces États, comme les pays baltes et la Pologne, ont maintenu d’étroits contacts avec Washington, y compris dans le domaine du renseignement durant la présidence Biden, ils restent confrontés à la peur d’un abandon de leur allié américain. À ce titre, toute discussion portant sur un transfert de fardeau serait de nature à exacerber ces dilemmes structurels. Comme le souligne Kristi Raik, « il y a eu une certaine réticence, dans les pays du flanc oriental, à évoquer un transfert de charges, par crainte que parler de l’objectif pour l’Europe de reprendre les engagements des États-Unis n’encourage ces derniers à précipiter leur retrait ».

Cela étant, le concept de partage de fardeau soulève également un certain nombre de dilemmes tant pour les États-Unis que pour leurs partenaires européens. Pour la puissance américaine, un renforcement du partage de fardeau pourrait remettre en question le compromis historique selon lequel les États-Unis assuraient la défense de l’Europe en échange de l’alignement de cette dernière sur leurs priorités de politique étrangère. Cette situation est d’autant plus délicate pour Washington que l’Alliance atlantique demeure un instrument central de son avantage stratégique face à ses rivaux à l’échelle mondiale. Cela explique sans doute l’absence, à ce jour, de scénarios définitivement arrêtés en la matière. En effet, l’administration Trump, qui a fait de ces questions un enjeu de politique intérieure, semble hésiter entre, d’une part, une vision qui conditionne l’application de l’article 5 à une augmentation des dépenses de défense des pays européens, et, d’autre part, une approche qui repose sur une prise de responsabilité accrue des Européens en matière de sécurité.

Réponses des pays du flanc oriental : Bulgarie, Estonie et Tchéquie

Comme le soulignent fréquemment des experts, les débats stratégiques européens restent largement dominés par les grandes capitales occidentales, laissant peu de place aux pays d’Europe centrale et orientale, pourtant les plus directement exposés à la menace russe. Cela étant dit, l’invasion russe de 2022 a conduit à un réveil stratégique des pays d’Europe centrale et de l’Est. Au sein de cet ensemble, les positions et les enjeux de sécurité auxquels ces États sont confrontés sont souvent ignorés, à l’exception de la Pologne, de la Finlande et des pays baltes, qui ont réussi à renforcer leur influence sur les discussions au niveau européen, notamment par leur coopération au sein des huit pays d’Europe du Nord et baltique.

Nul doute que les trois petits États du flanc oriental tels que la Bulgarie, l’Estonie et la Tchéquie sont exposés de manière très différente à la menace russe depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022. Toutefois, leurs réactions, qui présentent des similarités et des différences, donnent une idée de la manière dont les perceptions et les discussions sur ces sujets tranchent avec celles qui peuvent se tenir dans d’autres pays européens, et en particulier en France.

L’analyse comparative proposée ici s’articule, à la lumière des réflexions stratégiques de ces États, autour de deux dimensions centrales des relations entre les États-Unis et l’OTAN : d’une part, leurs approches du concept d’autonomie stratégique et, d’autre part, leurs contributions aux efforts d’armement européen engagés jusqu’à présent.

UE-OTAN : différentes vues sur l’autonomie stratégique

Le concept d’autonomie stratégique, entré dans le lexique européen à partir de 2013, a suscité de nombreux débats et discussions. À l’origine, il s’est imposé dans le cadre des réflexions sur la nécessité de développer une base industrielle et technologique européenne, afin de permettre à l’Union européenne de décider et d’agir de manière autonome dans des domaines stratégiques majeurs. Depuis lors, le concept a été repris dans plusieurs documents officiels de l’Union, notamment la Stratégie globale de 2016 et la Boussole stratégique en matière de sécurité et de défense adoptée en mars 2022, même si ses contours n’ont jamais été clairement définis.

Dès son apparition, le concept a divisé les États membres, en particulier en ce qui concerne ses implications pour l’OTAN et l’avenir de la relation transatlantique. Deux grandes lignes de fracture sont alors apparues. La première portait sur la question de savoir si la quête d’une autonomie stratégique par l’UE risquait, à terme, de dupliquer l’Alliance atlantique et, ce faisant, de l’affaiblir, voire d’en remettre en cause la pertinence, ou si, au contraire, elle pouvait conduire à un renforcement de son pilier européen. La seconde concernait les répercussions potentielles de cette autonomie stratégique sur les relations transatlantiques, dans la mesure où elle pourrait engendrer des divergences entre l’Union européenne et les États-Unis quant à leurs objectifs et leurs priorités stratégiques.

Dans ce contexte, il n’est guère surprenant que les pays d’Europe centrale et orientale, et plus particulièrement ceux situés sur le flanc oriental de l’OTAN, à l’exception notable de la Hongrie et, dans une moindre mesure, de la Finlande, aient accueilli le concept d’autonomie stratégique avec de fortes réserves, voire une certaine indifférence. En effet, dans le cas des trois pays analysés, ce concept est très peu, voire pas du tout, mentionné dans les documents stratégiques publiés à la suite de l’invasion russe de l’Ukraine en février 2022.

Le cas estonien est particulièrement révélateur à cet égard. Pour un pays qui se perçoit comme exposé à une menace réelle d’agression russe, une logique de survie a conduit les élites politiques à privilégier l’Alliance atlantique et les États-Unis par rapport à toute autre considération, notamment les débats relatifs à l’autonomie stratégique au sein de l’Union européenne. En définitive, l’UE n’est pas perçue comme un acteur central de la sécurité nationale. Elle est plutôt envisagée comme un cadre susceptible, le cas échéant, de combler certaines lacunes laissées par les États-Unis et le Royaume-Uni, considérés comme les deux contributeurs clés à la sécurité du pays.

Dans le cas tchèque, la Stratégie de sécurité adoptée en 2023 met davantage l’accent sur l’unité stratégique entre l’Alliance atlantique et la défense européenne, sans pour autant faire explicitement référence au concept d’autonomie stratégique. Le Concept de politique étrangère adopté en 2025 rappelle ces principes tout en les nuançant quelque peu, notamment à la lumière des évolutions récentes de la politique étrangère américaine : « L’Union européenne et l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord doivent répondre à l’évolution de l’environnement international, à la fois conjointement et individuellement […]. »

Dans le cas bulgare, le concept d’autonomie stratégique a également été accueilli avec une indifférence relative. Si les documents stratégiques bulgares font davantage référence aux efforts européens en matière de défense, le concept d’autonomie stratégique n’y est pas abordé en tant que tel. Lors de la présidence semestrielle du Conseil de l’UE assurée par la Bulgarie, au printemps 2018, ce concept ne figurait pas parmi les priorités affichées. La primauté des États-Unis et de l’Alliance atlantique y est, en revanche, clairement soulignée. Tout au plus, le pays se montre disposé à aborder cette question dans le cadre d’un renforcement du pilier européen de l’OTAN.

Les trois pays manifestent un large consensus quant à la primauté à accorder à l’Alliance atlantique, ainsi qu’une certaine indifférence – voire des réticences, comme dans le cas estonien – à l’égard de l’autonomie stratégique de l’Union européenne. Comme nous le verrons ci-dessous, ces réticences portent davantage sur les implications politiques et stratégiques de l’autonomie stratégique que sur la nécessité de renforcer les capacités de sécurité de l’Union européenne.

Les pays d’Europe centrale et de l’Est dans la coopération européenne de défense et d’armement

Si les pays du flanc oriental ont manifesté des réserves, voire une certaine indifférence, à l’égard des ambitions politiques liées à l’autonomie stratégique européenne, ils ont en revanche témoigné d’un intérêt marqué pour les programmes européens visant à renforcer la coopération en matière de défense.

Cet intérêt reflète les priorités affichées par ces États en direction d’une modernisation et d’un développement de leurs capacités militaires. Tout d’abord, ils se sont distingués par leur fervente adhésion à une augmentation des budgets de défense des pays membres de l’Alliance atlantique au-delà du seuil de 2 % du produit intérieur brut (PIB), fixé lors du sommet de l’Alliance tenu au pays de Galles en 2014. Cette position s’est exprimée de manière particulièrement visible lors des discussions préparatoires au sommet de l’Alliance atlantique à Washington en 2024, précédant l’élection de Donald Trump à un second mandat. À la suite de cette élection, les pays d’Europe centrale et orientale ont annoncé de nouvelles hausses de leurs dépenses militaires. Toutefois, ces engagements concernent principalement les pays tels que la Pologne et les États baltes, alors que d’autres, tels que la Tchéquie et la Bulgarie, ont éprouvé plus de difficultés à augmenter leurs dépenses militaires de manière significative.

L’Estonie, en particulier, a annoncé en 2025 une augmentation significative de son budget de défense, lequel devrait dépasser 5 % de son PIB à partir de 2026. Pour l’année 2025, le pays se classe au quatrième rang des États membres de l’Alliance atlantique, après la Pologne, la Lituanie et la Lettonie, qui consacrent la part la plus élevée de leur PIB aux dépenses en matière de défense. Pour les deux autres pays considérés, la Tchéquie et la Bulgarie, les augmentations des dépenses militaires rapportées au PIB apparaissent plus modérées. La Tchéquie a annoncé, en 2025, un nouvel objectif visant à porter ses dépenses de défense à 3 % du PIB à l’horizon 2030. Toutefois, la coalition au pouvoir dirigée par le nouveau Premier ministre Andrej Babiš a récemment annoncé son intention de revoir ces objectifs à la baisse malgré l’opposition du président Pavel. La Bulgarie, pour sa part, s’est fixé comme objectif d’atteindre 3,5 % de son PIB d’ici 2032. Ces objectifs s’inscrivent dans la continuité directe de ceux arrêtés lors du sommet de l’OTAN réuni à La Haye les 24 et 25 juin 2025 fixant la proportion des dépenses militaires globales à 5 % du PIB pour ses pays membres.

Les augmentations des dépenses militaires ont été accompagnées d’une présence non négligeable de ces pays au sein des programmes européens de défense et d’armement. Parmi ceux-ci, les projets de coopération du mécanisme de coopération permanente structurée (CPS) et du Fonds européen de défense (FED), lancés en 2021, sont devenus les principaux piliers de l’action de l’Union européenne en matière de défense.

La décision prise par le Conseil européen, en 2017, d’adopter le CPS en matière de défense et de sécurité a d’abord été accueillie favorablement par les pays d’Europe centrale et orientale, notamment en raison des perspectives de cofinancement et des possibilités ainsi offertes de s’impliquer davantage dans les discussions stratégiques au sein de l’UE. Ceux-ci ont toutefois rapidement souligné la nécessité d’aligner ce mécanisme sur les priorités de l’Alliance atlantique. Ces préoccupations ont été formalisées dans un communiqué des pays du groupe de Visegrád, daté de mars 2018.

S’agissant du FED, celui-ci a été établi afin de fournir des moyens de financement supplémentaires aux projets CPS en matière de recherche et de développement, pour un montant de 8 milliards d’euros sur la période 2021-2027. La création du FED a été accueillie de manière encore plus favorable par ces mêmes pays, qui y ont vu une opportunité accrue de financements pour soutenir leurs efforts militaires, alors qu’ils sont confrontés à une situation difficile sur le plan des finances publiques.

Dans ces projets, l’Estonie se distingue par un engagement particulièrement actif, compte tenu de sa taille, en assumant le rôle de nation coordinatrice par le biais de ses entreprises nationales, qui reflètent les capacités d’innovation de son tissu de petites et moyennes entreprises. Les entreprises estoniennes participent ainsi à plus de 110 projets du FED, loin devant la Bulgarie (64) et la Tchéquie (62).

En 2026, 2 des 57 projets financés par le FED sont coordonnés par des entreprises estoniennes. Il s’agit du projet EURODAMM (munitions de masse abordables basées sur des drones pour un montant de plus de 10 millions d’euros) et du projet STRATUS de résilience face aux menaces d’essaims et de sécurité adaptative tactique des UxV pour un montant avoisinant les 20 millions d’euros. La Bulgarie, par le biais de l’Institut bulgare de défense, occupe le rôle de coordinateur pour un seul projet : le projet ACTING, approuvé en 2021, de la Plateforme européenne avancée et du réseau de centres de formation et d’exercices en cybersécurité pour un montant global de 17 millions d’euros. Des entreprises bulgares participent également à 5 projets. Quant à la Tchéquie, si ces entreprises sont impliquées dans 6 projets, aucune n’exerce le rôle de coordinateur.

Il convient de noter ici que les experts de la Commission européenne soulignent l’existence de facteurs spécifiques qui expliquent en partie ces différences. En effet, la Bulgarie et la Tchéquie disposent d’un secteur industriel de l’armement dominé par de grandes entreprises, davantage soucieuses de préserver leurs parts de marché à l’exportation que de développer de nouveaux systèmes. À l’inverse, l’Estonie, dépourvue d’un secteur de défense hérité de l’époque communiste, s’appuie sur un tissu de petites et moyennes entreprises orientées vers l’innovation dans de nombreux secteurs de pointe, bénéficiant en outre d’un fort soutien des pouvoirs publics.

Cela étant dit, l’invasion russe de l’Ukraine a entraîné une augmentation des achats en provenance de pays tiers pour un grand nombre d’États membres, alors que ceux-ci affichaient auparavant un relatif équilibre, à l’exception de la Pologne et de la Roumanie, entre les acquisitions réalisées auprès d’autres États membres de l’Union européenne et celles effectuées auprès de pays tiers non membres de l’UE. Même si les données restent sujettes à discussion, entre 2022 et 2023, 78 % des acquisitions en matière d’armement par les pays de l’UE provenaient de pays non membres, dont 63 % des États-Unis. À ce titre, l’objectif fixé par la Commission européenne, en octobre 2025, selon lequel au moins 50 % des acquisitions proviendront de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) d’ici 2030, paraît assez ambitieux.

Cette tendance s’observe également dans les pays d’Europe centrale et orientale, même si, pour ces derniers, cette réorientation peut s’expliquer par trois raisons principales.

La première tient à des choix politiques liés au renforcement de leur coopération bilatérale avec les États-Unis, notamment par la signature de nouveaux accords de coopération dans le domaine de la défense, assortis de financements destinés à l’acquisition d’armements, au titre du Programme de financement militaire étranger (Foreign Military Financing, FMF). Ce programme permet aux États-Unis d’octroyer des financements pour l’achat de matériel américain à ces trois pays, même si l’administration Trump a laissé planer des doutes quant à sa prolongation. Toutefois, cette dépendance des États-Unis en matière de fournitures d’armement soulève également la question de leur dépendance politique vis-à-vis de la puissance américaine, en particulier par le biais de possibles désactivations instantanées de leurs systèmes. La deuxième raison réside dans la plus grande disponibilité des équipements proposés par ces partenaires extra-européens, notamment sud-coréens. Enfin, la troisième raison tient à la volonté de ces pays de négocier des clauses compensatoires plus avantageuses. Celles-ci leur permettent de localiser une partie importante de la production dans leurs contrats d’acquisition d’armements, par le biais d’accords gouvernementaux bilatéraux. Ces pays profitent en parallèle des dispositions de l’article 346 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui leur permettent de déroger aux règles du marché unique pour protéger leurs intérêts essentiels de sécurité nationale.

Ainsi, en 2022, les principaux fournisseurs de l’Estonie étaient les États-Unis (19 % du total), suivis de la France (12 %), d’Israël (9 %), puis de la Pologne et de la Corée du Sud (8 % chacune). Il convient de noter que l’Estonie participe à hauteur de 23 % à la production de son armement. D’une manière générale, et à l’instar des autres pays baltes, l’Estonie exploite une gamme de matériels européens, britanniques, américains et israéliens, avec une part nettement plus élevée de systèmes en provenance d’Europe occidentale par rapport au reste de l’Europe centrale et orientale.

La Tchéquie, quant à elle, s’est tournée vers les États-Unis pour l’achat, en 2023, de 24 avions F-35 pour un montant de 6 milliards d’euros, en y incluant également des clauses compensatoires en faveur de ses industries de défense dans le contrat d’acquisition, sans compter l’acquisition d’hélicoptères Bell et Chinook produits aux États-Unis, même si ces derniers résultent de commandes passées avant 2022. Le pays n’a toutefois pas complètement délaissé les industries européennes, comme en témoigne la commande passée par les autorités tchèques en 2023, de 246 véhicules blindés d’infanterie, produits auprès du groupe suédois BAE Systems Hägglunds, pour plus de 2 milliards d’Euros, tout en générant de nombreuses retombées pour son industrie nationale, sans compter la commande, en juin 2024, de 77 chars Leopard 2A8.

La Bulgarie, pour sa part, a passé commande de plus de 218 missiles antichars Javelin, pour un montant de 82 millions de dollars, ainsi que de deux corvettes et de sept radars de surveillance aérienne français, et d’un système allemand de défense aérienne. Ces achats font partie d’un vaste projet de modernisation des forces armées bulgares à l‘horizon de 2032, d’un montant de 15 milliards d’euros dans lequel les États-Unis jouent un rôle central par le biais du Programme FMF. Depuis 2020, le pays a ainsi bénéficié de plus de 238 millions de dollars de financements américains destinés à l’achat d’équipements militaires.

Même s’il demeure difficile de tirer des conclusions politiques définitives à partir de ces résultats, il n’en reste pas moins que l’Estonie, qui au départ avait émis des réserves vis-à-vis du concept d’autonomie stratégique formulé dans le cadre franco-allemand, mettant l’accent sur ses dimensions militaires, apparaît comme particulièrement impliquée – au regard de sa taille – dans les projets CPS et autres financés par le FED tandis que ses achats d’armements semblent relativement plus équilibrés entre fournisseurs européens et non européens. Si les résultats pour la Bulgarie et la Tchéquie apparaissent plus modestes, ils témoignent également d’un intérêt certain pour la coopération européenne industrielle en matière de défense.

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L’analyse des débats sur le partage et le transfert du fardeau au sein de l’Alliance atlantique révèle les dilemmes stratégiques auxquels sont confrontés les petits États du flanc oriental de l’OTAN. Le passage d’un discours sur un partage plus équitable des charges à une logique de transfert des responsabilités sécuritaires suscite une forte incertitude. Exposés à la menace russe, ces pays redoutent qu’un tel transfert n’accélère un désengagement américain, pilier de leur sécurité.

La Bulgarie, l’Estonie et la Tchéquie ont ainsi privilégié une stratégie de partage du fardeau : hausse des dépenses militaires, renforcement des liens bilatéraux avec Washington et participation pragmatique aux initiatives européennes en matière de défense. Toutefois, leur engagement européen reste dépolitisé : ils soutiennent le renforcement capacitaire de l’Union européenne comme le démontre leur participation dans les projets d’armements européens, tout en demeurant opposés à une autonomie stratégique susceptible d’affaiblir le lien transatlantique.

À la lumière de la théorie des dilemmes d’alliance de Snyder, cette dépendance accrue de ces petits États vise à prévenir l’abandon, mais elle accroît également leur vulnérabilité face aux priorités américaines.  Le défi central consiste dès lors à concilier responsabilité européenne et maintien du soutien américain, afin d’éviter qu’un transfert du fardeau ne se transforme pour ces pays en un abandon stratégique.

En fin de compte, le véritable défi pour les trois petits pays du flanc oriental analysés consistera à concilier la nécessité d’une plus grande prise de responsabilité européenne avec la préservation du soutien américain. Leur capacité à peser dans ce débat sera déterminante pour éviter que le transfert du fardeau ne se traduise par un abandon stratégique et pour contribuer à façonner une Alliance atlantique à la fois rééquilibrée et durable entre partage et transferts de fardeau. Toutefois, cette stratégie repose essentiellement sur l’hypothèse d’une Alliance atlantique réformée, mais toujours soutenue par les États-Unis.

Crédits photo : Cylonphoto