Ukraine : pourquoi l’Iran s’est abstenu à l’ONU

Le Rubicon en code morse
Mai 20

 

Au mois de février 2022, l’Iran et l’Ukraine dominaient chacun à leur façon l’ordre du jour de la sécurité internationale. S’agissant d’abord de l’Iran, dans le cadre des négociations de Vienne (« Vienna Talks ») conduites sous médiation de l’Union européenne et en concertation avec les P4+1 (P5+1 sans les États-Unis), un retour au Plan d’action global commun (JCPoA, 2015) sur le nucléaire iranien apparaissait proche– avant que les discussions ne soient suspendues le 11 mars. S’agissant ensuite de l’Ukraine, le pays subissait à partir du 24 février une invasion militaire russe de grande envergure, une guerre menaçant également la sécurité globale : le 25 avril, le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, mettait en garde contre le danger « réel » d’une « troisième guerre mondiale » avec un fort risque d’escalade nucléaire.

A priori, ces deux pays partagent peu de chose en commun. Dans l’ère post-Guerre froide, l’Ukraine s’est orientée vers l’Union Européenne (UE) et vers l’OTAN, quand l’Iran a promu des stratégies d’alliances vers l’ Asie. En 2005, naquit au sein de l’administration Ahmadinejad (2005-2013), la doctrine du « Regard vers l’Est » (Negah be sharq). Ce discours sera remobilisé par l’administration Rohani 2 (2017-2021) puis par l’administration d’Ebrahim Raïssi élu en juin 2021. Sur le plan de l’intégration, l’Iran est devenu membre de l’Organisation de Coopération de Shanghai (OCS) (17 septembre 2021).

Dans cette perspective, il n’est pas surprenant de constater que la position officielle de la République islamique d’Iran ait établi les causes de la guerre en Ukraine dans « les provocations de l’OTAN ». De plus, dans le cadre de cette guerre, The Guardian a révélé un transfert d’armes et de matériels supervisé par les réseaux iraniens depuis l’Irak au bénéfice de la Russie.

Pourtant, l’Iran s’est abstenu dans les votes de l’Assemblée générale de l’ONU relatif au conflit ukrainien, revendiquant une position « modérée ». Cette posture de « neutralité » revendiquée interroge sur la situation géopolitique de ces deux États dans le système international.

Que signifie l’abstentionnisme iranien dans le cadre onusien à l’aune de la doctrine du « Regard vers l’Est » ?

Une « neutralité » au conflit revendiquée par l’Iran

Contrairement à son allié régional syrien, la République islamique d’Iran n’a pas voté contre la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies du 2 mars 2022 exigeant le retrait des forces russes de l’Ukraine (141 votes pour, 5 votes contre, 35 abstentions), ni contre celle du 24 mars 2022 intitulée « Conséquences humanitaires de l’agression contre l’Ukraine » (140 votes pour ; 5 votes contre, 38 abstentions). L’Iran s’est en effet abstenu, revendiquant haut et fort une posture de « neutralité » : d’après Ali Bahadori-Jahromi, le porte-parole du gouvernement, l’Iran est le seul pays du Moyen-Orient qui a pris une position « modérée» sur le sujet. Sur le plan régional, la République islamique s’est en effet distinguée, d’une part, des pays du CCG (Conseil de Coopération du Golfe) et du Yémen, qui ont voté « pour » ces deux résolutions, et d’autre part, de la Syrie qui a indexé son positionnement sur la ligne russe en votant « contre ».

Par l’intermédiaire du porte-parole du ministère des Affaires étrangères, Saïd Khatibzadeh, et à l’occasion d’échanges bilatéraux avec différents acteurs globaux (Croix Rouge, Pologne, Slovaquie, Hongrie, Turquie, Russie), l’Iran a également condamné explicitement la guerre en Ukraine et appelé les parties au conflit à s’engager dans une voie diplomatique.

Cette neutralité dans le cadre des conflits présentant un risque d’escalade du régional vers le global s’inscrit dans une certaine tradition. Durant la Seconde Guerre mondiale, le monarque Reza Shah Pahlavi (r.1925-41) avait déclaré sa neutralité au conflit. Il fut contraint à l’abdication (16 septembre 1941) par le Royaume-Uni et l’Union soviétique après que ces dernières eurent envahi l’Iran (25 août 1941). Cette expérience historique n’est pas un fait isolé. Lors de la Grande Guerre, bien que le dernier empereur Qadjar Ahmad Shah (r.1909–25) déclarât également sa neutralité, l’Iran fut également occupé par les troupes britanniques, russes et ottomanes.

Du Non-alignement à la doctrine du « Regard vers l’Est »

À travers l’instauration de la République islamique d’Iran (1er avril 1979), le nouveau régime adhéra à l’idéologie tiers-mondiste par son intégration officielle au Mouvement des Non-Alignés. La posture de « neutralité » était l’un des piliers des revendications révolutionnaires, se traduisant par le slogan « Ni Est, ni Ouest » (« Na sharq, na gharb »). Dans le même temps, le nouveau régime, islamique et révolutionnaire, se retirait le 26 septembre 1979 du traité de sécurité collective CENTO (Central Treaty Organisation) anciennement appelé « Pacte de Bagdad ». Il s’agissait de rompre avec l’alignement sur l’Occident pratiqué par le monarque Mohammad-Reza Shah (r.1941-79), tout en maintenant à distance l’Union soviétique.

C’est à l’issue de la guerre Iran-Irak (1980-1988) durant laquelle l’Union soviétique avait fourni des armes aux deux belligérants, que l’Union soviétique fut envisagée comme un partenaire stratégique potentiel par les élites politiques iraniennes. En février 1989, Ruhollah Khomeyni, Guide de la révolution et premier chef d’État de la République islamique d’Iran, envoya une lettre à Mikhaïl Gorbatchev, saluant son courage de réformer l’Union soviétique. D’après Khomeyni, un rapprochement irano-soviétique aiderait l’Iran à faire face à l’Occident. Moscou envoya son ministre des Affaires étrangères, Édouard Chevardnadze, à Téhéran : c’était la première visite d’une personnalité officielle russe depuis la révolution iranienne. L’URSS déclara, de son côté, vouloir étendre la coopération avec l’Iran dans tous les secteurs. Cette coopération se poursuivit avec la Russie à l’issue de l’effondrement de l’Union soviétique. Dans le secteur nucléaire, seule la Russie accepta de reconstruire la centrale de Bouchehr bombardée pendant la guerre Iran-Irak, et ainsi, de braver les représailles américaines, lesquelles s’exercent via les lois d’extraterritorialité.

En plus de la Russie, l’Iran développa dans les années 2000 ses relations avec la Chine, puissance montante dont les besoins énergétiques croissants firent de l’Iran, au même titre que les pays du Golfe, des partenaires commerciaux d’importance. Il faut rappeler que la Chine est devenue, le plus grand importateur de pétrole en 2017, devant les États-Unis, et le premier importateur de gaz naturel en 2018, devant le Japon. En 2011, l’Arabie saoudite et l’Iran représentaient respectivement les premier et troisième principaux fournisseurs de la Chine en pétrole brut : 20% des importations chinoises provenaient de l’Arabie saoudite et 11 % de l’Iran (chiffres IEA).

Ainsi, à l’aube de la « crise du nucléaire iranien » déclenchée par les révélations des sites en construction de Natanz et d’Arak non-déclarés à l’AIEA (août 2002), les élites politiques iraniennes virent dans la Russie et la Chine, deux partenaires complémentaires : la Russie, perçue comme « la grande puissance la plus bénigne » du système international, serait son partenaire stratégique dans le cadre onusien ; la Chine serait son partenaire commercial privilégié.

C’est dans ce contexte que la doctrine du « Regard vers l’Est » vit le jour. Formulée sous l’administration Ahmadinejad (2005-2013) par l’ancien secrétaire du Conseil Suprême de Sécurité Nationale et négociateur en chef du nucléaire iranien, Ali Larijani, avant que ce dernier ne démissionne en 2007, cette doctrine continua d’être promue par l’exécutif au moins jusqu’en 2010 (voir ici).

La doctrine du « Regard vers l’Est » : une volonté d’alliance sans alignement

La doctrine du « Regard vers l’Est », promue au départ par les « principistes » (osulgarayan) (représentant la droite iranienne), ne visait pas simplement à développer des coopérations multisectorielles avec les pays de l’Est, dont la Russie et la Chine, grandes puissances alternatives à l’unilatéralisme et au militarisme américain caractérisant l’ère post-11 Septembre, tenaient une place centrale. En filigrane figurait l’idée sous-jacente que l’Occident, perçu par la droite iranienne comme un tout hégémonique et homogène, était « indigne de confiance ». L’expérience de la diplomatie nucléaire de l’administration réformiste (courant de gauche) de Mohammad Khatami (1997-2005) entre 2003 et 2005 était brandie en exemple par ces mêmes principistes : malgré les mesures de confiance appliquées volontairement par l’équipe iranienne de négociations, les EU-3 (France Allemagne, Grande-Bretagne et Union européenne) n’avaient pas reconnu le droit à l’Iran d’enrichir l’uranium sur son propre sol durant la première phase de négociations (2003-2005). Or, ce droit constituait une « ligne rouge » (khat-e qermez) pour la majorité des élites politiques iraniennes.

En réalité, la doctrine du « Regard vers l’Est » avait été conçue dans le cadre de tensions croissantes entre l’Iran et la communauté internationale sur la question du programme nucléaire iranien. Elle contenait en son sein une ambition d’alliance politique voire stratégique avec la Chine et la Russie, deux puissances disposant du droit de veto, lesquelles soutiendraient l’Iran, pensait-on à Téhéran, dans sa demande de reconnaissance sur la maîtrise du cycle complet de l’uranium. Par ailleurs, la Russie et la Chine ne permettraient pas que le territoire iranien subisse une intervention militaire. La droite iranienne projetait ainsi une intégration croissante de l’Iran à un « bloc de l’Est ».

Or, même si la Russie s’opposa constamment à toute attaque militaire en territoire iranien, cette doctrine fit rapidement l’objet d’une désillusion chez ses promoteurs, à commencer par Larijani lui-même. La partie iranienne aux négociations n’avait pas anticipé le vote de la Russie et de la Chine en faveur du transfert du dossier iranien depuis l’AIEA au Conseil de sécurité de l’ONU (4 février 2006), ainsi que les votes chinois et russe des sanctions multilatérales promulguées entre 2006 et 2010 sous l’article 41 du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. De fait, la Russie n’avait pas soutenu la ligne iranienne sur le droit à l’enrichissement sur son propre sol durant la phase 1 des négociations (2003-2005).

Plus tard, la Russie s’opposa, dans un premier temps et aux côtés de la Chine, à l’adhésion de l’Iran à l’Organisation de Coopération de Shanghai. L’Iran y avait acquis un statut d’observateur en 2005 et avait demandé sa pleine intégration en 2008. Cependant, les pays de l’OCS étaient frileux à l’idée d’accepter en leur sein un « transgresseur » (« outlier ») du régime de non-prolifération. En 2010, lors du sommet de l’OCS tenu à Tachkent, les membres de l’organisation établirent ainsi un critère d’adhésion supplémentaire selon lequel un membre aspirant « ne devrait pas être sous sanctions du Conseil de Sécurité des Nations Unies ». En 2010, la Doctrine du « Regard vers l’Est » était bel et bien enterrée au sein de l’administration Ahmadinejad.

Quoi qu’il en soit, il faut prendre garde de ne pas considérer la doctrine du « Regard vers l’Est », comme une volonté d’alignement en bonne et due forme. D’ailleurs, cette doctrine, à son origine, était davantage labellisée par ses promoteurs sous les termes d’« extension des capacités » mobilisant un imaginaire moins en phase avec l’idée d’alignement. Dans cette veine, certains parlèrent de « tactique » sur le dossier nucléaire plutôt que de « stratégie à long terme » (voir ici).

Comment définir l’alignement ? La stratégie d’alignement d’un État de rang secondaire sur une grande puissance perçue comme relativement bénigne peut se définir comme le fait de lui déléguer, dans un cadre contraint, la charge de sécuriser cet État de rang secondaire dans les secteurs économique et militaire, ceci aux dépens de sa sécurité politique, autrement dit, de sa souveraineté.

Or, justement, dans le cadre des négociations sur le programme nucléaire iranien, même Ali Larijani s’opposa, en tant que négociateur en chef (2005-2007), à l’idée de dépendre de la Russie pour s’approvisionner en combustible nucléaire. En cela, il défendait une souveraineté nucléaire et le droit d’enrichir l’uranium sur le sol iranien. Le plan russe proposant d’enrichir l’uranium sur le sol russe fut ainsi rejeté par l’administration Ahmadinejad en 2006, tout comme il l’avait été précédemment par l’administration réformiste de Khatami en 2005 (voir ici et ici).

Les reliquats de la doctrine du « Regard vers l’Est »

Par la suite, le label du « Regard vers l’Est » a été remobilisé, cette fois-ci, par l’administration centriste de Rohani, à la suite du retrait américain de l’Accord multilatéral de Vienne en mai 2018. Dans le cadre de la politique de pression maximale exercée par l’administration Trump (2017-2021) sur le régime iranien, le ministre des Affaires étrangères, Mohammad Javad Zarif, évoqua le « Regard vers l’Est » pour désigner une politique de « coopération avec l’Asie afin de surmonter les sanctions pétrolières et bancaires ». L’ancien ministre précisait qu’il ne s’agissait en rien de « fermer les yeux sur l’Occident ou d’autres ensembles politico-économiques ». Finalement, cette politique du « Regard vers l’Est » centrée sur le développement de coopérations tous azimuts avec les pays d’Asie n’avait plus grand-chose à voir avec la doctrine initiale.

L’administration d’Ebrahim Raïssi, dont certains médias ont souligné les similitudes avec l’administration Ahmadinejad, a elle aussi mobilisé le discours du « Regard vers l’Est ». De fait, le premier voyage officiel de Raïssi à l’étranger en tant que président de la République islamique d’Iran s’est tenu les 16 et 17 septembre à l’occasion du sommet de l’OCS organisé au Tadjikistan. Les 19 et 20 janvier 2022, Raïssi fait un voyage officiel à Moscou à l’issue duquel il annonce la décision conjointe d’établir une feuille de route de 20 ans pour la coopération entre les deux pays, alors que le Plan de coopération conjoint Iran-Chine sur 25 ans, vient d’entrer en vigueur le 14 janvier 2022 (il a toutefois été conclu sous l’administration Rohani le 27 mars 2021).

Néanmoins, l’accord de coopération avec la Chine, dont le contenu est resté totalement confidentiel, a suscité de nombreuses réactions négatives dans l’opinion publique iranienne, qui, redoutant une perte de souveraineté, l’a assimilé au traité de Turkmanchaï (1828). Ce traité, perçu comme humiliant dans la mémoire collective iranienne, avait établi un régime de capitulation au profit de l’empire tsariste. Certains médias ont, par ailleurs, décrit le voyage de Raïssi à Moscou comme un échec, contestant la version officielle promue par les médias pro-gouvernementaux : en effet, la feuille de route, de fait, n’a pas été conclue ; Raïssi n’aurait pas réussi, non plus, à faire approuver un accord d’armement de 10 milliards de dollars pour l’achat de 24 Sukhoi-35 et de deux systèmes de antimissiles S-400.

Finalement, l’on peut s’interroger sur la portée stratégique de la politique du « Regard vers l’Est » pratiquée par l’administration Raïssi, alors même que, dans la lignée de l’administration Rohani, Raïssi a poursuivi les « Vienna Talks » destinée à faire revivre le JCPoA sur fond de mécontentements populaires croissants liés en partie à l’inflation générale. Si elles devaient aboutir, ces négociations à l’issue incertaine impliqueraient pour l’Iran de négocier directement et bilatéralement in fine avec son ennemi idéologique, les États-Unis. Par ailleurs, tant que l’accord sur le nucléaire n’est pas restauré, les lois d’extraterritorialité américaines peuvent sanctionner celles et ceux qui ne respectent pas les sanctions unilatérales des États-Unis à l’encontre de l’Iran, d’où un frein à la mise en œuvre du deal sino-iranien. Par ailleurs, Russie est, elle-même, devenue l’objet de sanctions unilatérales dont celles de l’UE et des États-Unis.

En d’autres termes, une grande partie du spectre politique iranien a intégré les difficultés à établir une alliance stratégique avec les grandes puissances de l’Est, lesquelles demeurent toutefois, sous le régime de sanctions américaines et onusiennes à l’encontre de l’Iran, les grandes puissances les plus bénignes du système international pour l’Iran. Mais jusqu’à quand ? La Russie a démontré son pouvoir de nuisance dans le bon déroulé des « Vienna Talks » en ajoutant des conditions aux négociations : le 5 mars, Moscou demandait aux États-Unis « des garanties écrites » selon lesquelles les sanctions à l’encontre de la Russie n’empêcheraient pas sa coopération commerciale avec Téhéran.

Conclusion

En définitive, c’est parce que l’ensemble du spectre politique iranien ne souhaite pas promouvoir un alignement en bonne et due forme sur la Russie – y compris dans le cadre de la doctrine du « Regard vers l’Est » – ni sur aucune autre grande puissance, que l’on peut comprendre le vote onusien de la République islamique d’Iran relatif à la guerre en Ukraine. Certes, l’administration Raïssi partage avec la Russie et la Chine un discours alternatif à l’ « hégémonie occidentale » et souhaite développer leurs coopérations bilatérales dans tous les secteurs. La promotion d’une coopération irano-asiatique centrés sur des intérêts communs, qui prévaut depuis la désillusion politique sous l’administration Ahmadinejad, est cependant à distinguer d’une alliance stratégique.

Il faut rappeler que l’Iran est aujourd’hui fort peu intégré à l’Est : l’Iran ne fait ni partie du traité de sécurité collective OTSC, ni de l’Union économique eurasiatique à l’inverse de ses voisins d’Asie centrale. Par ailleurs, l’Iran est un compétiteur potentiel pour la Russie par ses réserves de gaz considérables, plaçant le pays en deuxième position juste derrière la Russie. À ce jour, l’Iran ne tire qu’un bénéfice commercial limité de ses ressources gazières, par manque d’infrastructure, d’investissements, et de volonté politique interne et externe. Par ailleurs, l’OCS n’est en rien similaire à une alliance militaire type OTAN ou OTSC, mais relève davantage d’un forum de coopération. Créé en juin 2001, le « groupe de Shanghai » visait d’abord à répondre aux bouleversements géopolitiques en Asie centrale consécutifs de l’effondrement de l’URSS. Fort de ses neuf membres (Chine, Russie, Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, Ouzbékistan, Inde, Pakistan, Iran), l’OCS a depuis pour ambition d’assurer la sécurité collective de ses adhérents face aux menaces « du terrorisme, de l’extrémisme et du séparatisme ».

Par-delà l’orientation opposée de leur stratégie d’alliance dans l’ère post-Guerre froide, l’Ukraine et l’Iran partagent en réalité un point commun : leur situation géopolitique dans le système international en tant qu’« État pivot ». S’inscrivant dans une tradition géopolitique, le concept d’État pivot permet de comprendre pourquoi certaines régions du monde, que les géopoliticiens dénomment les « shatterbelts » (composées d’États pivots), présentent, à travers leur configuration spécifique, un risque d’escalade de conflit – du régional vers le global – plus important. De fait, nombre de conflits internationaux du XXe siècle ont commencé dans les « shatterbelts ». La guerre en Ukraine, ainsi que les événements qui l’ont précédé, en est exemple typique. De la même façon, la « Crise Azerbaïdjanaise » (1946) opposant l’Iran à l’URSS et se déroulant dans les provinces nord de l’Iran a été identifiée par les historiens comme le premier conflit de la Guerre froide. Une grande puissance perçue comme étant la plus bénigne peut devenir maligne le lendemain et vice-versa : les précédents des États-Unis et de l’Union soviétique/Russie dans le cas iranien en sont deux exemples notoires.

 

Crédit : Office of the Supreme Leader (Iran)

 

Auteurs en code morse

Wendy Ramadan-Alban

Wendy Ramadan-Alban a effectué son doctorat en science politique à l’Université de Namur (Belgique) et à l’EHESS.  Elle a étudié le persan à l’INALCO ainsi qu’à l’Institut Dehkhodâ basé à Téhéran (Iran), où elle a obtenu en 2012 un certificat de niveau avancé dans le cadre d’un séjour estudiantin annuel. Sa thèse porte sur la grande stratégie de la République islamique d’Iran à travers l’étude du cas des négociations sur le programme nucléaire iranien (2003-2015).