La France et les Etats-Unis : partenaires pour le Pacifique sud ?

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Déc 09

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Cet article est une traduction et mise à jour de l’article « The United States and France: Partners for the Pacific Islands Region? » publié par le Center for Strategic & International Studies (CSIS) le 30 novembre 2022.

 

A l’occasion de la première visite d’État sous l’administration Biden, les présidents français et américain se sont engagés à « renforcer leur partenariat dans la région indopacifique ».

La visite intervenait plus d’un an après leur rencontre du 29 octobre 2021 à Rome qui visait à sortir par le haut de la grave crise bilatérale causée par l’annonce du partenariat de sécurité AUKUS, négocié secrètement avec l’Australie et le Royaume-Uni. Les deux Présidents avaient alors publié une déclaration conjointe qui plaidait déjà pour « une collaboration robuste dans l’Indopacifique, notamment au regard des défis économiques et stratégiques croissants ».

Pour autant, il est difficile de parler d’un élan post-AUKUS dans la relation bilatérale sur l’indopacifique. Les documents stratégiques récemment publiés de part et d’autre sont éloquents de ce point de vue. Les sections Indopacifique de la stratégie nationale de sécurité américaine et de la stratégie nationale de défense publiées en octobre ne font mention ni de la France ni de l’Union européenne. De son côté, la Revue nationale stratégique française de novembre place les trois autres membres du Quad indopacifique (Inde, Japon et même Australie) en tête de ses partenaires dans la région, sans aucune mention des États-Unis.

Il s’agit d’une opportunité manquée, tant les États-Unis et la France ont d’atouts, d’intérêts et de défis en commun dans la région. Le Pacifique Sud est certainement le cas d’étude le plus parlant à cet égard.

Points communs dans le Pacifique sud

Le Pacifique sud est certainement la zone dans laquelle le potentiel pour un « partenariat renforcé » est le plus avéré. À la faveur de leurs territoires respectifs dans la zone, la France et les États-Unis sont les deux « puissances occidentales résidentes » (si l’on exclut les minuscules îles Pitcairn britanniques). Le Pacifique représente l’essentiel de leurs zones économiques exclusives (ZEE), les deux plus vastes au monde. Plus de deux millions d’Américains et plus d’un million de Français vivent dans la région. Les États-Unis disposent de près de 375 000 personnels, civils et militaires, dans l’aire de responsabilité de l’Indo-Pacific Command (INDOPACOM), tandis que ses interlocuteurs français, principalement ALPACI en Polynésie (dont la vaste zone de responsabilité inclut Hawaii, l’Asie du Sud est et l’Extrême Orient), mais également le COMSUP des forces armées en Nouvelle-Calédonie (couvrant l’essentiel de l’Océanie dont l’Australie) commandent à eux deux près de 3 000 personnels de défense.

Les États-Unis et la France ont également en partage un héritage moins glorieux dans la région, marqué par la colonisation et leurs essais nucléaires controversés. La fin de ces derniers et les cycles de négociation sur les statuts des différents territoires ont contribué à faire des deux pays des partenaires plus acceptables. De nombreux pays insulaires du Pacifique demeurent toutefois méfiants face à l’intérêt soudain qui leur est porté.

La France et les États-Unis ont enfin de nombreux intérêts et défis en commun. Préserver les voies de communication maritime est vital pour les deux pays. Ils s’inquiètent tous deux de l’affirmation de la Chine, de la prédation et des interférences qui l’accompagnent, avec une acuité particulière dans cette partie du Pacifique. Ils doivent également assumer dans la région leurs rôles – contestés – de garants d’un ordre international fondé sur le droit et du multilatéralisme.

Ces éléments expliquent que les deux pays aient décidé d’allouer ou de réallouer de l’attention et des moyens à leur action dans le Pacifique. L’administration Biden a ainsi publié sa toute première stratégie partenariale pour les îles du Pacifique, puis a organisé le premier sommet US- îles du Pacifique. À l’issue de ce Sommet, les dirigeants ont publié une déclaration sur le partenariat US-Pacifique, accompagnée d’un soutien financier américain de 810 millions de dollars. Washington a également lancé le Partenariat pour le Pacifique bleu (PBP), un mécanisme pour coordonner les actions de soutien à la région des partenaires internationaux.

De son côté, la France a tenu en juillet 2021 son cinquième  sommet France-Océanie, un format initié par Jacques Chirac en 2003. Le sommet plaidait pour « un nouvel élan » et le président Macron pour un « réengagement dans le Pacifique ». Plus récemment, le ministre des Forces armées Sébastien Lecornu annonçait lors d’un discours au Shangri-La dialogue que la France allouerait « six nouveaux patrouilleurs océaniques » et « cinq nouveaux avions Falcon de surveillance maritime » pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française d’ici à 2025.

Il existe bien une coopération franco-américaine dans le Pacifique, mais celle-ci demeure bien en deçà de son potentiel. Les deux pays participent à des initiatives de sécurité du Pacifique insulaire contre la pêche illégale, non réglementée et non déclarée. Un officier de liaison français est également affecté à l’INDOPACOM et les Alliés conduisent des exercices militaires tels que RIMPAC, Marara, et Heifara Wakea. Ils participent également aux réunions des ministres de la Défense du Pacifique sud (SPDMM, South Pacific Defence Ministers’ Meeting), la France en tant que membre de droit et les Etats-Unis en tant qu’observateurs. Il existe donc une importante marge de progression, mais les difficultés résident ailleurs.

Rupture stratégique

Si le réengagement de Paris vers l’Asie-Pacifique s’est enclenché au début des années 2010, la vision stratégique du président Macron pour l’Indo-Pacifique s’est, elle, forgée durant les années Trump, et a été conçue comme une alternative au concept d’« Indo-Pacifique libre et ouvert » porté par Washington. Cette vision a été déclinée en une série de discours prononcés dans la région (à Garden Island, Nouméa 2018, La Réunion 2019, et en Polynésie française 2021) et diffère principalement en ce que la France refuse d’être enfermée dans une approche de « blocs contre blocs », contrainte de choisir entre les États-Unis et la Chine.

Comme il l’a réaffirmé lors de son dernier voyage en Asie du Sud-Est, le président français ambitionne d’offrir une autre option face à la « compétition des grandes puissances ». Il présente la France comme une « puissance d’équilibre(s) » qui n’est « ni équidistante, ni alignée » dans la compétition entre Washington et Pékin. Il défend « la liberté de la souveraineté », qui peut être interprétée comme l’équivalent indopacifique du concept d’« autonomie stratégique » que la France a promu en Europe. Cette position est plutôt séduisante pour de nombreux « pays non alignés » comme l’Inde et l’Indonésie, ainsi que pour certains pays insulaires du Pacifique qui veulent éviter d’être des pions dans un jeu impliquant de grandes puissances extérieures. Bien que l’administration Biden n’ait pas publiquement critiqué l’approche française, elle semble être parvenue à la conclusion que la France n’est pas un partenaire fiable dans la région.

Il existe également des différences d’ordre pratique entre les deux approches. Le Pentagone et le Congrès ont par exemple décidé de consacrer près de 6 milliards de dollars à la Pacific Deterrence Initiative : Washington a les moyens de poursuivre ses ambitions stratégiques et pourrait se passer de partenaire s’il le voulait.

Alors que pour la France, au-delà des grands discours présidentiels, le Pacifique Sud reste avant tout une question d’ordre intérieur. Cela est en partie dû aux incertitudes autour du statut juridique de la Nouvelle-Calédonie après une série de référendums (faisant finalement pencher en faveur du maintien d’un statut largement autonome, encore à négocier), au rôle historique controversé de Paris dans la région, et aux ressources limitées qui peuvent être consacrées à la zone. Ces différents éléments expliquent pourquoi le gouvernement français n’a pas encore présenté une stratégie spécifique pour la région, à l’instar du « Pacific Pledge » américain, du « Pacific Shift » canadien, du « Pacific Uplift » britannique, du « Pacific Step-up » australien ou encore du « Pacific Elevation » indonésien.

Les nouvelles capacités militaires destinées aux territoires français d’outre-mer sont certes bienvenues, mais seront principalement consacrées aux missions dites d’ « action de l’État en mer », une approche interministérielle dédiée au maintien de l’ordre maritime. Pour autant, Paris fait également la démonstration de ses capacités de projection, avec en août 2022, le déploiement de trois chasseurs de combat Rafale qui ont atteint la Nouvelle-Calédonie en 72 heures. Idéalement, la France devrait renforcer ses moyens militaires permanents dans la région, en particulier les capacités de renseignement, de surveillance et de reconnaissance, pour être à la hauteur des ambitions affichées. Dans cette perspective, l’élaboration d’une stratégie spécifique pour le Pacifique serait utile pour cadrer et rationaliser ces efforts.

Des incohérences stratégiques de part et d’autre

Le positionnement stratégique des deux pays n’est pas sans comporter certaines incohérences. Après AUKUS, Paris a expressément demandé à Washington d’être consulté en amont de toute nouvelle initiative américaine dans la région. De fait, la France a été largement associée à la réflexion sur la mise en place du Partenariat dans le Pacifique Bleu, pour autant, Paris a pour le moment décliné l’invitation à rejoindre l’initiative, au motif que cette dernière n’enverrait un pas le bon signal stratégique. Alors que l’Allemagne est membre du Partenariat, la France a opté pour un statut d’observateur, au risque de paraître isolée plutôt qu’indépendante, en l’absence d’alternative crédible à proposer. Par ailleurs, dans leurs démarches pour organiser un Sommet États-Unis-Pacifique, les États-Unis n’ont pas toujours accordé suffisamment d’attention à la spécificité du statut des territoires français d’outre-mer, suscitant un certain trouble à Paris.

Une autre illustration est la manière dont la France et les États-Unis poussent leurs agendas indopacifiques respectifs au sein de l’Union européenne et de l’OTAN. Les attentes des États-Unis vis-à-vis de leurs alliés européens ne sont pas très claires : au sein de l’OTAN, les États-Unis plaident fortement pour une alliance qui intègre de plus en plus le facteur chinois et développe donc sa coopération avec les partenaires indopacifiques. Mais les Européens entendent également un autre son de cloche de la part de Washington, qui préférerait les voir « s’occuper de leur arrière-cour » afin que les États-Unis puissent transférer leurs ressources militaires vers l’Indopacifique.

À l’inverse, la France a été le plus farouche opposant à un pivot de l’OTAN vers l’Indopacifique, arguant que la mission de l’Alliance est précisément de s’occuper du théâtre euro-atlantique. À la place, Paris fait pression pour que l’UE intensifie son engagement dans l’Indopacifique.

Vers une relation bilatérale qui s’appuie sur ses complémentarités

Au fil du temps, ces lignes de faille pourraient être préjudiciables aux deux pays. La France a probablement plus à perdre : elle risque d’être mise à l’écart compte tenu de l’asymétrie des moyens et de la puissance d’attraction des États-Unis. Mais Washington n’a pas non plus intérêt à se priver de son allié européen le plus engagé dans la région. La France entretient en effet des relations fortes avec des partenaires régionaux critiques (Indonésie, Nouvelle-Zélande, etc.) et est le fer de lance de l’engagement européen dans la zone.

À l’inverse, si elles sont bien gérées, ces différences d’approche pourraient servir une « complémentarité stratégique » saine et constructive. Paris et Washington devraient accepter que leurs positions différentiées puissent être une force et non une faiblesse, et ainsi pouvoir exploiter leurs avantages comparatifs pour développer certains partenariats et favoriser une complémentarité plutôt qu’une compétition auprès des acteurs régionaux pour la « prééminence stratégique ».

Les deux gouvernements doivent donc composer avec leurs différences s’ils veulent exploiter le potentiel de coopération dans la région. Les domaines qui nous semblent les plus prometteurs sont les suivants :

  • Résilience et adaptation face au changement climatique : Priorité absolue des îles du Pacifique, la question climatique devrait figurer en tête de tout agenda de coopération franco-américain. La France est d’ailleurs une puissance de premier plan en matière de sécurité environnementale dans la région, force d’initiative avec le fonds multi-bailleurs Kiwa et le projet « Climate Risk and Early Warning Systems » (CREWS).
  • Sécurité et défense : La localisation géographique de leurs territoires respectifs explique que les États-Unis ont une meilleure connaissance de la Micronésie et la France, de la Polynésie. L’échange d’informations et de personnel doit donc être renforcé, en commençant par l’amélioration des relations entre INDOPACOM et ALPACI. La France et les États-Unis devraient régulariser et multiplier les exercices militaires conjoints. Paris serait prêt à renforcer son rôle dans les exercices RIMPAC, en déployant des navires plus performants et en prenant le commandement de l’un des Task Groups navals.
  • Maintien de l’ordre en mer : La coordination est également possible en matière de connaissance du domaine maritime (Maritime Domain Awareness-MDA). Le Quad a lancé son Initiative MDA pour l’Indo-pacifique, tandis que les Européens sont prêts à investir dans ce domaine à travers leur programme CRIMARIO. Les États-Unis et la France ont aussi chacun des entreprises de premier plan qui effectuent des analyses de radiofréquences spatiales. Ils devraient coopérer étroitement dans ce domaine pour contribuer à la sécurité maritime et aider les Etats de la région à lutter contre la pêche illégale.
  • Infrastructures et connectivité : Enfin, il est dans l’intérêt de la France comme des États-Unis de soutenir l’engagement européen dans la région, notamment via l’initiative « Global Gateway» qui doit consacrer 300 milliards de dollars aux infrastructures internationales. Les deux pays devraient tirer le meilleur parti de leur présence diplomatique et de l’engagement accru de leurs agences de développement pour identifier les lacunes critiques dans la région. Ils pourraient ainsi affecter des financements aux pays où ils sont les plus susceptibles d’offrir une alternative pertinente aux considérables investissements chinois.

Le « partenariat renforcé » réclamé par les deux présidents nécessite certainement des efforts supplémentaires pour accroître la compréhension mutuelle et la coopération. La mise en place d’un dialogue bilatéral au niveau officiel dédié à la coopération dans l’Indopacifique, et soutenu par une initiative de « dialogue 1.5 » réunissant officiels et experts, pourrait aider les alliés à soutenir cet objectif. Si les lignes de fracture stratégiques peuvent être difficiles à combler, cela ne doit pas empêcher les deux alliés de collaborer compte tenu de l’importance et de l’ampleur des défis à relever dans la région.

 

Crédits photo : Thomas Coex/AFP

Auteurs en code morse

Mathieu Droin, Nilanthi Samaranayake, Zack Cooper et Celine Pajon

Mathieu Droin (@Mathieu_Droin) est chercheur invité au programme Europe, Russie, Eurasie du Center for Strategic and International Studies (CSIS) à Washington DC. Mathieu Droin est diplomate de carrière, il a occupé les fonctions d’adjoint au sous-directeur en charge des Affaires stratégiques au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Il a également servi dans les services économiques des ambassades de France au Koweït, en Irak et aux Émirats arabes unis. Ses recherches portent sur les enjeux de sécurité et de défense européens et dans la relation transatlantique.

Nilanthi Samaranayake (@nilanthis) est directrice du programme analyse politique et stratégique du Center for Naval Analysis (CNA) à Arlington (Virginia, USA). Nilanthi Samaranayake a travaillé pour le Pew Research Center à Washington DC. Ses travaux portent notamment sur les enjeux stratégiques dans l’océan Indien ainsi que sur les stratégies partenariales des États-Unis.

Zack Cooper (@ZackCooper) est chercheur senior à l’American Enterprise Institute à Washington DC. Il est également professeur à l’université Princeton. Zack Cooper a été chercheur principal sur la sécurité en Asie au CSIS et co-directeur de l’Alliance for Securing Democracy du German Marshall Fund for the United States. Il a co-écrit deux ouvrages : Postwar Japan: Growth, Security and Uncertainty since 1945, ainsi que Strategic Japan: New Approaches to Foreign Policy and the U.S.-Japan Alliance.

Céline Pajon (@CelinePajon) est responsable des activités Japon et coordinatrice du Programme Océanie au Centre Asie de l’Institut français des Relations internationales (Ifri) à Paris. Elle est également chercheure senior au programme Japon du Center for Security, Diplomacy and Strategy (CSDS) de la Brussels School of Governance (BSoG) de la Vrije Universiteit Brussel (VUB). Son travail se concentre sur la politique étrangère et de défense du Japon ainsi que sur les dynamiques géostratégiques en Indopacifique.