La guerre en Ukraine et le retour de la conflictualité dite de haute intensité aux frontières de l’Europe ont projeté sur le devant de la scène continentale les enjeux relatifs à la production d’équipements militaires au sein de l’Union européenne (UE). L’incapacité collective à produire suffisamment de munitions et de systèmes à destination des Ukrainiens, afin de les soutenir dans la lutte contre l’agresseur russe, a mis en lumière les limites structurelles des industriels européens dans leurs capacités à fournir, dans la durée, les matériels nécessaires à la poursuite d’un conflit armé face à un adversaire majeur. Comme le souligne le rapport Draghi publié en 2024, « si les États membres de l’UE devaient augmenter de manière significative leurs dépenses de défense, une crise d’approvisionnement pourrait survenir, les États membres se livrant une concurrence sur le marché européen limité des équipements de défense ». Ces limitations sont devenues d’autant plus pesantes que l’allié américain, fort soutien de l’Ukraine du temps de l’administration Biden (2021-2025), se caractérise par une forme d’instabilité politique, voire par une complaisance à l’égard de la Russie, semblant même attribuer la responsabilité du conflit à l’Ukraine et à son dirigeant.
Si l’ambition de renforcer la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) est ancienne et partagée au niveau politique, en témoigne l’adoption du programme pour l’industrie européenne de la défense (EDIP) en 2025, certaines contraintes d’ordre politique et juridique peuvent, en pratique, porter atteinte à cette ambition. Cet article vise à analyser dans quelle mesure le cadre européen peut s’avérer un frein à l’établissement d’une BITD européenne prospère et autonome dans un contexte marqué par une forte demande et une concurrence accrue entre les acteurs. Il démontre, en s’appuyant sur plusieurs exemples, que la stratégie européenne visant parfois à poursuivre des objectifs de différentes natures peut, de facto, affaiblir dans les faits la rationalisation effective de la BITDE dans un contexte de flux tendus et de forte compétition intra-européenne comme internationale.
État des lieux de la BITD européenne : une sur-fragmentation des acteurs et de l’offre
« Une industrie dimensionnée pour le temps de paix. » Le rapport parlementaire de l’Assemblée nationale française, publié en 2024, souligne dans quelle mesure l’industrie de défense – française comme européenne – souffre de multiples faiblesses qui minent sa productivité et sa compétitivité. Premièrement, on observe la présence d’acteurs multiples sur un même segment, sans cohérence industrielle communautaire. Les entreprises de défense européennes se font en effet concurrence sur de nombreux secteurs, phénomène rendant l’accroissement de leur taille critique de facto difficile, par comparaison avec les entreprises de défense américaines, qui ont fait, elles, l’objet d’une rationalisation. Ainsi, dans le seul secteur des navires de guerre de surface, l’Europe continentale dispose de quatre entreprises positionnées dans le domaine : Naval Group (France), Navantia (Espagne), Fincantieri (Italie) et ThyssenKrupp AG (Allemagne). On peut également ajouter à la liste le Britannique BAE Systems. Cette diversité a pour corollaire une concurrence entre ces acteurs, contribuant à une forme de plafonnement collectif.
Outre le nombre d’entreprises engagées sur le marché, l’un des paramètres témoignant de cette fragmentation de la BITDE est le nombre de produits proposés par les entreprises européennes de défense : on retrouvait ainsi, en 2017, selon le rapport parlementaire, près de 178 équipements militaires majeurs en Europe, lorsque « seulement » 30 sont proposés par les entreprises de défense étasuniennes. Cette diversité de produits a pour effet, d’une part, d’éparpiller les budgets de recherche et développement, notamment européens, et, d’autre part, de constituer un frein à la production massive d’équipements militaires, chaque ligne de fabrication ayant des capacités limitées.
Le rapport Draghi de 2024 rappelait en ce sens que la « fragmentation empêche l’industrie d’atteindre une échelle suffisante […]. La fragmentation entraîne de graves problèmes liés au manque de normalisation et d’interopérabilité des équipements, qui ont été mis au jour dans le cadre du soutien apporté par l’UE à l’Ukraine. Rien que pour l’artillerie de 155 mm de calibre, les États membres de l’UE ont fourni à l’Ukraine 10 différents types d’obusiers qu’ils avaient en stock, dont certains ont même été livrés en plusieurs variantes, ce qui a engendré de graves difficultés logistiques pour les forces armées ukrainiennes. En ce qui concerne les autres produits, par exemple, les États membres de l’UE exploitent 12 types de chars de combat, alors que les États-Unis n’en produisent qu’un seul. » Outre les effets opérationnels de cette fragmentation, l’une de ses conséquences symboliques est que l’on ne retrouve aucune entreprise européenne dans le top 10 de la BITD mondiale, au profit notamment des entreprises de défense américaines, qui occupent la moitié du classement.
Pourtant, l’idée d’une rationalisation des entreprises de défense au niveau européen est ancienne et date de la fin du XXe siècle. Certaines fusions à succès, telles que celles ayant abouti à Airbus ou à MBDA, sont régulièrement mises en avant pour illustrer le potentiel des industries de défense européennes en cas de regroupement. Ainsi est souvent évoquée l’idée qu’une fusion entre le français Naval Group et l’italien Fincantieri permettrait de créer le premier groupe mondial dans le domaine du naval. Mais au-delà de certaines réticences politiques à ces projets, il s’avère que des freins juridiques peuvent de fait empêcher l’émergence de « champions » européens dans le domaine de la défense, et ce, au niveau communautaire.
L’UE interdit les rapprochements d’entreprises pour proscrire les effets monopolistiques
Une rationalisation effective de la BITDE consisterait à rapprocher, voire à fusionner, des groupes de défense européens en vue de créer des « mastodontes » susceptibles de concurrencer les géants américains, russes ou chinois (notamment), et d’offrir des capacités de production conséquentes. Avec moins de produits et moins de standards, on pourrait en effet s’appuyer sur un tissu industriel réactif et en mesure de produire de manière plus uniformisée les équipements, pour l’export ou à destination des armées européennes dans un contexte de conflit dit à haute intensité.
Cependant, cette ambition s’oppose, dans la pratique, à un des fondements philosophiques et juridiques de l’UE. L’Union a, en effet, succédé à la Communauté économique européenne (CEE), qui a par le passé établi le marché commun, puis le marché unique. De fait, l’UE a pour principe fondamental la promotion de la concurrence libre et non faussée au sein de son espace. Cette ambition s’est traduite sur le plan réglementaire. Ainsi, le règlement (CE) no 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises prévoit que l’« achèvement du marché intérieur et de l’union économique et monétaire […] conduira à d’importantes restructurations des entreprises, notamment sous forme de concentrations. De telles restructurations doivent être appréciées de manière positive pour autant qu’elles correspondent aux exigences d’une concurrence dynamique et […]à relever le niveau de vie dans la Communauté. Il convient toutefois de s’assurer que le processus de restructuration n’entraîne pas de préjudice durable pour la concurrence. »
Ainsi, la Commission européenne veille à ce que l’émergence de monopoles européens ne brise pas l’effectivité de la concurrence au sein de l’UE. Elle peut, en ce sens, depuis 1989, juridiquement bloquer les fusions d’entreprises qui auraient pour effet estimé de réduire la concurrence entre les acteurs de l’UE. L’objectif est d’éviter les abus de position dominante. Or, l’application de ce principe n’est pas seulement théorique, mais une réalité empirique constatée.
En 2019, la Commission européenne s’est opposée à la fusion des entreprises Alstom et Siemens, qui devait déboucher sur la création d’un géant européen du ferroviaire. La Commission a en effet estimé qu’un tel projet créerait de facto un monopole qui aurait sérieusement porté atteinte à la concurrence au sein de l’UE, aurait provoqué une hausse des prix pour les États et in fine pour le citoyen européen. En outre, la Commission a estimé que la menace brandie par les industriels (la concurrence chinoise sur les marchés) n’était pas établie, car la Chine n’a remporté aucun contrat en Europe et exporte même très peu. Cet exemple, même s’il est issu de l’industrie civile, démontre comment certains verrous juridiques peuvent dans les faits constituer un frein à la rationalisation de la BITDE, donc à son efficience et à son autonomie, avec parfois une opposition entre des logiques industrielles et les logiques de promotion de la concurrence. On peut toutefois nuancer cette affirmation en précisant que depuis 2000, sur les 6 000 fusions d’entreprises engagées au sein de l’UE, seulement 16 ont été refusées (données en date de février 2024). Sans oublier les fusions à succès, telles qu’Airbus (pour contrer le monopole Boeing) ou MBDA.
Néanmoins, un nouveau cas de blocage pourrait se produire avec le projet annoncé de création d’un géant européen du spatial, BROMO. En effet, en octobre 2025, Airbus, Leonardo et Thales ont annoncé la signature d’un protocole d’entente (Memorandum of Understanding, MoU) visant à regrouper leurs activités de production de satellites et les services associés. L’objectif, selon le communiqué officiel, est de créer une entreprise « disposant de la masse critique nécessaire pour rivaliser à l’échelle mondiale et se développer à l’export ». Le but affiché est de concurrencer Starlink et de disposer de solutions européennes souveraines et autonomes. Si l’objectif peut à première vue correspondre à une nécessité du point de vue industriel, cette fusion risque néanmoins d’aboutir à une position dominante pour un acteur, en l’occurrence le nouveau consortium BROMO. Cette perspective a suscité l’inquiétude de l’Agence spatiale européenne (ASE), qui craint les conséquences de cette fusion. Selon son directeur général, Josef Aschbacher, il doit être fait en sorte « de maintenir une concurrence même si l’un des acteurs est plus grand que le nôtre ».
Si la Commission donnait son accord de principe pour la création du géant satellitaire, cela suivrait ainsi la logique prônée par le rapport Draghi publié il y a quelques mois, qui appelait à une forte rationalisation de l’industrie européenne de défense. Mais il n’est toutefois pas exclu que l’ASE, le Centre national d’études spatiales (CNES) ou toute autre organisation concurrente qui s’estime lésée par cette fusion introduise un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) en vertu du règlement (CE) no 139/2004, qui oblige la Commission à garantir le principe de libre concurrence et à éviter les abus de position dominante. Auquel cas, l’ambition industrielle serait ainsi mise à l’arrêt au profit d’un principe plus général de libre concurrence au sein de l’UE, témoignant des contradictions potentielles entre les logiques libérales et les logiques industrielles au sein de l’organisation européenne.
Favoriser l’innovation et renforcer la BITDE : le dilemme du Fonds européen de la défense
Créé en 2021, le Fonds européen de la défense (FED), au budget actualisé de 8,8 milliards d’euros (pour 2021-2027), vise à financer des projets conjoints d’innovation dans le domaine de la défense au niveau européen, dans une optique de rapprochement des industries de défense européennes et de lutte contre l’éparpillement des budgets de recherche et développement (R&D). Si les objectifs affichés sont louables et semblent s’inscrire dans une dynamique de rationalisation des dépenses, on observe des contradictions entre les différents objectifs affichés. Officiellement, l’article 3 du règlement 2021/697 établissant le Fonds européen de la défense souligne que parmi les objectifs de ce dernier figure le soutien au « développement collaboratif de produits et technologies de défense, contribuant ainsi à améliorer l’efficacité des dépenses consacrées à la défense au sein de l’Union […] et à réduire la fragmentation, dans l’ensemble de l’Union, des produits et technologies de défense ».
Ici est donc bien annoncée la volonté de réduire la fragmentation et de pousser au rapprochement des industries de défense. Or, dans le même temps, l’article 173 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) énonce un objectif contraire. Dans son alinéa 1, il est affirmé que l’UE vise dans le cadre de ses dispositifs la promotion d’un « système de marchés ouverts et concurrentiels ». Autrement formulé, l’Union européenne doit en permanence veiller, dans ses dispositifs, à garantir le libre accès potentiel à tous aux financements de l’UE et à lutter contre l’émergence de monopoles ou d’entreprises se trouvant en situation d’abus de position dominante. Dans les faits et dans le cadre du FED, deux oppositions entre ces objectifs sont apparues.
La première porte sur l’accès des petites et moyennes entreprises (PME) aux financements du FED. Ce dernier accorde en effet une attention spécifique aux projets portés par de petites et moyennes entreprises, permettant ainsi de « parvenir à des solutions plus innovantes et de favoriser un marché intérieur ouvert ». L’ambition de la Commission européenne est ainsi de ne pas, par le biais du FED, promouvoir uniquement les acteurs dominants de la BIDTE. Ainsi, plusieurs PME européennes se sont vu attribuer un certain nombre de financements pour des projets de R&D dans le cadre du FED, soulignant la volonté de la Commission de garantir une concurrence libre et ouverte. Rappelons que l’un des objectifs officiels de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) intégrée à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est la « coopération entre les entreprises et les acteurs de la recherche de toutes tailles et origines géographiques dans l’UE en ce qui concerne la recherche et le développement et les technologies et équipements de défense interopérables ».
Or, s’il est louable de vouloir permettre à de petites entreprises d’émerger en tant qu’acteurs dans le domaine, dans la mesure où cela stimule l’innovation et peut engendrer une baisse des prix, on peut se demander si cela ne va pas à l’encontre de la logique de défragmentation, voire si cela ne l’accentue pas, puisque cela ouvre la voie à la montée en puissance potentielle d’acteurs de « second plan » dans un contexte où la rationalisation est pourtant souhaitée.
La deuxième contradiction porte cette fois sur la volonté européenne de ne pas favoriser l’émergence de situations de monopole sur le plan industriel. En 2022, MBDA a saisi la CJUE afin de contester le non-financement de son projet d’intercepteur endoatmosphérique HYDIS, lequel financement avait été attribué au projet HYDEF porté par l’industriel espagnol Sener Aeroespacial. Outre sa contestation de la méthodologie d’évaluation des projets, MBDA estimait que la décision de la Commission européenne « aboutit à une affectation déficiente des ressources qui ne reflète pas l’expérience des acteurs de la défense européenne ; et elle risque d’aboutir à des duplications de compétences au sein de l’Union ». L’industriel estimait ainsi que les objectifs de la Commission de fournir une « réponse autonome aux menaces hypersoniques » et de renforcer la BITDE ne coïncident pas avec l’arbitrage rendu. Du point de vue industriel, il est en effet souligné que « MBDA a la taille critique mondiale dans le domaine des missiles tactiques », « 40 fois le chiffre d’affaires missile de Sener Aeroespacial », tout en estimant plausible que « Sener Aeroespacial n’ait pas la capacité de mener à bien cette phase de développement attribuée par le FED, […] ce qui conduira à un gaspillage des deniers publics européens ». Apparaît ici une opposition entre le principe de rationalisation industrielle et la logique de stimulation de la concurrence, tous deux promus par la Commission et les textes européens.
Même si MBDA semble finalement avoir retiré son recours, s’étant vu octroyer par la suite des financements pour son projet HYDIS dans le cadre du FED, on peut se demander, à la lumière de ces deux exemples, si l’Union européenne n’est pas engagée dans des logiques contradictoires avec, d’une part, la volonté de faire émerger une BITDE souveraine, autonome et compétitive, et, d’autre part, une logique libérale fondée sur la nécessaire concurrence libre et non faussée, mais qui a pour effet de porter atteinte au premier objectif énoncé. Un phénomène du type « en même temps » qui pose un certain nombre de difficultés compte tenu des multiples objectifs affichés. Ainsi, au-delà des enjeux purement politiques, notamment nationaux, le cadre juridique européen n’est à ce jour pas le plus adéquat pour favoriser la rationalisation de la BITDE. L’Europe est en effet « coincée » entre cette nécessité opérationnelle – voire industrielle – et sa philosophie originelle fondée sur la logique de marché, et la nécessaire concurrence libre et non faussée entre les acteurs au sein de ce marché.
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Faut-il mettre un terme à la préférence nationale en matière d’acquisition d’armement pour aller vers un modèle vraiment communautaire ?
Outre ces éléments, il pourrait intérressant de questionner la pertinence du maintien de l’article 346 du TFUE, qui dispose que « tout État membre peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché intérieur en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires ».
Cette disposition – exception, même – constitue de fait une autre entrave à la rationalisation de l’industrie de défense européenne. En effet, elle permet à chaque acteur, dans le cadre de ses acquisitions de défense, de favoriser ses entreprises nationales plutôt que d’opter pour la meilleure offre au niveau continental. Si certains besoins très spécifiques (comme le nucléaire militaire français) peuvent justifier de conserver une certaine forme de souveraineté, voire de « préférence nationale », la généralisation de cette clause génère des pratiques d’acquisition tournées vers le marché national relevant davantage d’une logique économique individuelle que d’une nécessité industrielle, avec pour effet la fragmentation du marché dénoncée. Car la généralisation de cette clause empêche la rationalisation des industries de défense européennes, les États choisissant en priorité leurs propres industries nationales de défense, ne laissant ainsi pas la « main invisible du marché » réguler et finalement rationaliser ce secteur industriel très spécifique. Compte tenu des enjeux politiques, économiques, et industriels, l’hypothèse d’une modification d’une telle clause semble souhaitable, comme cela fut établi par le rapport Letta.
Ainsi, on peut peut-être estimer que l’une des conditions nécessaires – mais pas suffisante – pour rationaliser la BITDE et la rendre autonome, souveraine et prospère serait de procéder à une intégration plus poussée des questions de défense au niveau européen, allant ainsi à l’encontre des intérêts purement nationaux et immédiats des États. De nouvelles orientations ont été adoptées en ce sens. Reste à savoir si une telle ambition pourrait à terme résister à la montée en puissance des souverainismes observée dans plusieurs États européens et au sein même des institutions européennes.
Crédit photo : Ryan Fletcher
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