Les deux logiques qui orientent la politique de sécurité du Japon

Sous le gouvernement de Sanae Takaichi, la politique de sécurité du Japon connaît, une fois de plus, un tournant majeur. Le gouvernement poursuit la révision de trois documents stratégiques : la Stratégie de sécurité nationale, la Stratégie de défense nationale et le Programme de renforcement de la défense. Le concept d’un Indo-Pacifique libre et ouvert (FOIP) fait lui aussi l’objet d’une mise à jour. Par ailleurs, le gouvernement a réexaminé les catégories qui encadraient l’application des « trois principes relatifs au transfert d’équipements et de technologies de défense », permettant ainsi au Japon de nouer plus activement des coopérations de défense avec des pays et des partenaires partageant les mêmes valeurs. En juillet, le gouvernement a créé le Conseil national du renseignement et son secrétariat, le Bureau national du renseignement, appelé à jouer le rôle d’organe de coordination des agences de renseignement japonaises.

Prises isolément, chacune de ces mesures peut passer pour une réforme institutionnelle distincte ou un ajustement politique mais replacées dans un contexte plus large, elles s’inscrivent dans une logique stratégique cohérente : le Japon cherche à renforcer ses propres capacités de défense, à étendre les réseaux de sécurité régionaux et à approfondir la coopération avec ses alliés et partenaires. Il ne s’agit toutefois ni d’un virage dicté par le nationalisme ou le militarisme ni d’une simple réponse passive aux exigences américaines.

Depuis dix ans, la diplomatie et la politique de sécurité japonaises reposent sur deux principes fondamentaux : maintenir l’engagement des États-Unis dans la région indo-pacifique et combler, par des efforts supplémentaires en matière de défense et de diplomatie, les vides stratégiques pouvant résulter d’un désengagement américain.

Historiquement, le Japon s’est efforcé de préserver la présence régionale des États-Unis et, plus largement, l’engagement américain dans le monde. Le Japon est désormais conscient que cet engagement ne sera pas toujours suffisant et que l’attention comme les ressources des États-Unis pourront parfois être orientées vers d’autres régions. La guerre en Iran en a fourni au Japon une bonne illustration : elle lui a fait mesurer le manque d’attention de l’administration de Donald Trump envers cette région pourtant d’une importance stratégique capitale, compte tenu de la montée en puissance de la Chine. Par conséquent, si le Japon souhaite préserver la stabilité régionale, il s’emploiera à maintenir l’engagement américain sur les enjeux majeurs tout en élargissant ses propres opérations de défense pour combler les lacunes.

Cette lecture s’oppose à celle qui voit dans l’évolution de la politique de sécurité du Japon une résurgence du militarisme. Elle diffère également de celle qui présente le Japon comme un pays purement passif et défensif, qui ne ferait que réagir aux pressions extérieures. Le Japon est certes prudent et fait souvent preuve de retenue, mais cela ne signifie pas pour autant qu’il manque d’autonomie. Le Japon agit avec retenue, mais dans un but précis : préserver un environnement international qui lui soit favorable et défendre un ordre régional libre et ouvert.

Maintenir l’engagement américain

Lorsque le gouvernement Kishida a révisé les trois documents stratégiques fin 2022, la question la plus importante qui se posait pour le Japon n’était pas simplement de savoir comment il devait accroître sa propre puissance militaire, mais de savoir comment maintenir les États-Unis engagés dans la région.

La stratégie de sécurité nationale adoptée à l’époque reflétait clairement l’idée que le Japon lui-même devait se doter de capacités de défense accrues pour pérenniser la présence américaine dans la région. En d’autres termes, le Japon n’a pas augmenté ses dépenses de défense pour s’éloigner de l’alliance : il a intensifié ses efforts en matière de défense afin de maintenir les États-Unis dans la région et de rendre l’alliance américano-japonaise plus durable.

Il importe de souligner que cette décision n’a pas été prise sous l’administration Trump, mais sous celle de Joe Biden. La pression exercée sur le Japon pour qu’il assume une plus grande part de la charge de défense n’est pas un phénomène propre à Trump. Depuis plus d’une décennie, Washington attend systématiquement du Japon qu’il prenne davantage de responsabilités en matière de défense, et Tokyo en a pris acte. Ce choix politique s’expliquait par la crainte que, faute d’efforts accrus en matière de défense, la relation américano-japonaise elle-même, ou la présence américaine dans la région, ne devienne instable.

Bien sûr, la politique de sécurité du Japon ne s’explique pas uniquement par le souci de préserver l’alliance mais il demeure indéniable que celle-ci constitue son principal atout stratégique. Cela tient non seulement au fait qu’une instabilité manifeste dans les relations américano-japonaises pourrait offrir des ouvertures à la Chine ou encourager des tentatives de semer la discorde entre alliés ; mais aussi, plus fondamentalement, au fait que le Japon continue de voir dans l’alliance le fondement de sa propre sécurité.

Cela ne contredit pas pour autant sa volonté visant à renforcer son autonomie. Le développement des capacités dans les domaines du cyberespace, du renseignement, des satellites, de l’espace et des missiles à longue portée n’a pas pour but de se substituer à l’alliance, mais à la rendre plus fiable. L’autonomie du Japon n’a pas pour objectif de prendre ses distances avec les États-Unis : elle vise à renforcer l’alliance et la capacité commune à défendre sa population.

Cette logique se retrouve dans l’attitude du Japon envers les États-Unis. Il a toujours estimé que, pour maintenir l’engagement américain, il devait combiner tous les instruments disponibles en matière de diplomatie, d’économie et de sécurité. Les initiatives d’investissement à grande échelle maintes fois évoquées lors des sommets américano-japonais en sont un exemple. Elles ne relèvent pas de la seule coopération économique, mais d’une forme de diplomatie économique destinée à stabiliser l’alliance.

Le Japon s’est également abstenu d’exprimer ouvertement ses inquiétudes à l’égard des États-Unis. À cet égard, son comportement diffère nettement de celui des pays européens et du Canada. Ce n’est pas parce que le Japon cherche à se montrer subordonné : il s’agit simplement de son approche privilégiée pour gérer l’alliance. À ses yeux, exprimer publiquement des doutes à l’égard des États-Unis risquerait d’entacher la crédibilité de l’alliance et d’affaiblir la dissuasion dans la région.

Il y a plusieurs années, des entretiens menés par l’auteur et Ayumi Teraoka auprès de plus d’une vingtaine de responsables gouvernementaux et d’hommes politiques sur les changements majeurs de la politique de sécurité japonaise sous l’administration Kishida ont révélé que de nombreux spécialistes des politiques publiques niaient l’existence de pressions directes de la part des États-Unis. Au sens strict, ils avaient probablement raison : aujourd’hui, les États-Unis donnent rarement au Japon des instructions précises sur le niveau de son budget de défense.

Cela ne veut pas dire pour autant qu’il n’y avait aucune pression. Si l’on considère les relations américano-japonaises dans une perspective plus large, il existait assurément à Tokyo un sentiment largement partagé selon lequel le Japon devait augmenter son budget de défense, une sorte de pression politique émanant de Washington. C’est cette pression que la classe politique et l’administration japonaises ont absorbée et traduite, en 2022, en un changement concret de la politique de sécurité.

La structure de fond n’a guère changé. La seule différence, s’il y en a une, réside dans le fait que, sous l’administration Trump, l’exigence que le Japon assume une part plus importante de la charge de défense est formulée de façon plus directe et sans détour. Mais le contexte dans lequel s’inscrit le renforcement des efforts du Japon en matière de défense ne relève pas d’une simple subordination aux États-Unis. Il relève d’une logique de gestion de l’alliance sur le long terme : si le Japon souhaite maintenir l’engagement des États-Unis dans la région, il doit lui-même en faire davantage.

Pourtant, maintenir l’engagement des États-Unis ne suffit pas. Même si ceux-ci continuent de s’impliquer dans l’Indo-Pacifique, leur attention, leur volonté politique et leurs ressources ne seront pas toujours suffisantes. Les États-Unis sont une puissance mondiale, mais ils sont confrontés simultanément à de nombreux défis nationaux et internationaux. Même si Washington affirme faire de l’Indo-Pacifique une priorité, l’allocation récente de ses ressources ne s’est pas concentrée sur cette région.

C’est pourquoi le Japon s’efforce d’identifier et de combler les vides stratégiques que l’engagement américain ne peut couvrir à lui seul.

Combler les vides stratégiques

L’un de ces vides concerne la gestion de la défense dans l’ensemble du Pacifique occidental et, plus largement, de l’Indo-Pacifique. Le Japon a renforcé son dispositif de défense autour des îles du Sud-Ouest et de la première chaîne d’îles. Or, les activités militaires chinoises ne se limitent pas à cette première chaîne : la Chine se montre également de plus en plus active dans l’ensemble des domaines maritimes et aériens de la région, jusqu’à la deuxième chaîne d’îles.

Répondre à un espace aussi vaste n’a pas été chose aisée pour le Japon. Installer des radars sur les îles Ogasawara, par exemple, peut paraître souhaitable sur le plan stratégique, mais les contraintes budgétaires, d’infrastructures, de coordination locale et d’effectifs en ont longtemps rendu la réalisation difficile. L’environnement stratégique actuel rend toutefois peu à peu envisageables des options autrefois hors de portée. Cet environnement en mutation façonne la révision des trois documents stratégiques, et le concept de défense de l’Indo-Pacifique devrait prendre une forme plus concrète.

Parmi les premières mesures prises pour réformer l’ancien cadre de sécurité, on peut citer la mise en place de nouveaux réseaux de sécurité : la modernisation de la loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée (FOIP) ; le réexamen des « Trois principes relatifs au transfert d’équipements et de technologies de défense » ; la mise en place d’une nouvelle coopération en matière d’équipements de défense avec des pays d’Asie du Sud-Est, comme les Philippines et l’Indonésie ; et le renforcement de la coopération de défense avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Le Japon ne rejette pas l’ordre de sécurité régional traditionnel « en étoile » (« hub-and-spokes »), centré sur les États-Unis. Au contraire, pour soutenir cet ordre, Tokyo s’efforce d’y devenir un nœud supplémentaire. En devenant un pôle additionnel au sein des réseaux de sécurité régionaux, le Japon cherche à encourager la coopération entre partenaires et à renforcer la dissuasion et la résilience de la région. Il ne s’agit pas de remplacer les États-Unis, mais de compenser les insuffisances tout en présupposant la poursuite de l’engagement américain.

Ce point ne doit pas être mal interprété : le Japon ne cherche pas à bâtir un nouvel ordre régional ex nihilo. Son objectif est, fondamentalement, de préserver l’ordre régional existant. Le défi consiste à préserver un ordre libre, ouvert et fondé sur des règles dans un nouvel environnement, marqué par la montée en puissance de la Chine, la menace nord-coréenne, l’incertitude politique américaine, les évolutions technologiques et une succession de crises mondiales.

En ce sens, le paradoxe de la politique de sécurité japonaise contemporaine est évident : le Japon change pour préserver. Il augmente ses dépenses de défense, se dote de capacités de missiles de longue portée, renforce la défense des îles du Sud-Ouest, met à niveau le FOIP, réexamine les règles relatives au transfert d’équipements de défense et étend ses réseaux avec des pays partageant les mêmes valeurs. Son objectif n’est pas l’expansion, mais la préservation et la modernisation de l’ordre existant.

Dans le même temps, les capacités du Japon ont des limites manifestes. Comme cela a été souligné à maintes reprises lors des débats sur les trois documents stratégiques, même si le Japon cherche à mobiliser des ressources supplémentaires, le socle humain de ses capacités de défense, c’est-à-dire le recrutement et la fidélisation du personnel des Forces d’autodéfense, reste une contrainte majeure. Même en augmentant son budget de défense, il ne peut ignorer les pressions budgétaires, les tendances démographiques et les contraintes politiques internes. Le Japon s’efforce d’en faire davantage, mais il ne peut pas alourdir ses charges indéfiniment.

C’est pourquoi sa stratégie ne peut se concevoir que sur la base d’alliances et de partenariats. La sécurité et la prospérité du Japon ne peuvent être protégées que si la stabilité de la région dans son ensemble, la sécurité des voies maritimes, la résilience des infrastructures critiques et un ordre libre et ouvert dans l’Indo-Pacifique sont préservés. La question que se pose le Japon n’est donc pas seulement de savoir comment devenir plus fort, mais surtout de savoir où se situent les vulnérabilités de l’ordre régional et comment il peut les consolider.

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Vus sous cet angle, les changements intervenus dans la politique de sécurité du Japon ne relèvent ni de la militarisation, ni d’une expression de nationalisme, ni d’une simple réaction passive. Il s’agit d’un effort visant à maintenir l’engagement des États-Unis, à combler les vides stratégiques qui pourraient apparaître et à préserver l’ordre régional dans un environnement international de plus en plus incertain.

Pour Washington, le message est clair : le Japon est prêt à assumer davantage de responsabilités. Il renforce ses capacités de défense, étend ses réseaux régionaux et approfondit sa coopération avec les États-Unis dans des domaines tels que la sécurité économique et la coopération industrielle de défense. Mais il ne peut pas se substituer à la stratégie américaine.

L’alliance américano-japonaise fonctionne au mieux lorsque l’engagement clair des États-Unis et l’initiative propre du Japon se renforcent mutuellement. Le Japon change non pas parce qu’il recherche un nouvel ordre, mais parce qu’il craint l’érosion de l’ordre existant et tente d’assumer de nouvelles responsabilités pour le préserver.

Si l’alliance avec les États-Unis venait à perdre sa crédibilité (si, par exemple, elle ne paraissait plus en mesure de contribuer à la défense de l’intégrité territoriale du Japon), celui-ci n’aurait d’autre choix que d’emprunter une voie différente. Le sentiment nationaliste gagne d’ailleurs déjà du terrain au Japon, traduisant un désir d’autonomie complète. Pourtant, le cœur de la politique étrangère et de sécurité actuelle du Japon n’est pas guidé par de telles impulsions radicales. Mieux vaut y voir une accumulation d’efforts d’autonomie, menés tout en conservant l’alliance avec les États-Unis comme fondement, et destinés à empêcher que les brèches géopolitiques créées par la politique intérieure américaine ne se transforment en pertes stratégiques pour le Japon et pour le monde. Autrement dit, le Japon en est encore à faire évoluer son « plan A » en « plan A+ » ; il n’a pas encore basculé sur un « plan B ».

La question n’est pas de savoir si le Japon devient un « pays normal » ou un « pays militarisé ». La meilleure façon de comprendre sa politique de sécurité est d’examiner comment le Japon s’efforce de maintenir l’engagement américain tout en comblant les vides stratégiques qui subsistent.

Ces deux logiques ont façonné la diplomatie et la politique de sécurité japonaises au cours de la dernière décennie, et elles devraient rester au cœur de la stratégie du Japon pendant encore un certain temps.

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