Une version longue, en anglais, de cet article a été publiée par l’Institut Egmont, le 17 novembre 2022, sous le titre « Times they are a-changin’: Africa at the center stage of the new (il)liberal order ».
Pendant des décennies, l’Afrique a été considérée comme le continent à part, une région éloignée du reste du monde, souvent décrite comme une victime passive de la colonisation, de la pauvreté et de la famine et comme le théâtre de conflits armés à connotation ethnique, de dictateurs excentriques et, plus récemment, comme un nouveau terreau pour les groupes extrémistes violents en expansion. Pourtant, si l’Afrique est certainement touchée de manière disproportionnée par les conflits armés, la pauvreté et l’extrémisme violent, le continent abrite également la plus grande réserve de ressources naturelles de la planète, avec 30% des minéraux essentiels qui alimentent le monde. Minéraux dont l’invasion de l’Ukraine par la Russie n’a fait que souligner l’importance.
L’essor démographique de l’Afrique fera du continent le plus grand marché du monde avec plus d’un quart de la population mondiale dans seulement 30 ans, illustrant son importance socio-économique. Sur le plan diplomatique, la région détient trois sièges non permanents au Conseil de sécurité des Nations Unies et représente l’un des plus grands groupes de vote régionaux avec 28%. La compétition mondiale actuelle pour le pouvoir et l’importance stratégique croissante de l’Afrique propulsent le continent au centre de l’ordre mondial, déboulonnant définitivement le mythe de l’Afrique comme région à part.
Cet article explore la position de l’Afrique dans ce contexte changeant, la présence des principaux acteurs en Afrique et leur position à l’égard de l’Afrique sur la scène mondiale. Elle fait valoir qu’avec l’intensification de la concurrence pour l’influence et l’accès aux ressources en Afrique, les acteurs occidentaux doivent être plus clairs quant à leurs intérêts, éviter d’imposer des conditionnalités mal perçues – à moins qu’ils ne soient prêts à risquer l’accès et à les respecter – et adopter une approche au cas par cas adaptée aux États d’un continent aussi diversifié que l’Afrique. Face à la montée de l’autoritarisme, ils doivent également continuer à soutenir les sociétés civiles locales et les « agents du changement », stimuler une réflexion créative sur la représentation, la démocratie et la responsabilité, tout en évitant de recourir à l’imposition. En résumé, il faut trouver un équilibre entre le besoin d’accès à court terme et les collaborations à long terme, et reconnaître qu’aucune solution unique ne peut être appliquée à une région composée de 54 États.
La Chine : construire des routes et des palais en Afrique
L’intérêt de la Chine pour l’Afrique précède l’actuelle compétition mondiale entre les puissances : historiquement avec la diplomatie idéologique de Mao, et plus récemment avec un intérêt pour les projets d’infrastructures sur le continent, illustré de manière significative par l’initiative « Belt and Road » (BRI – Aussi appelée « Nouvelles routes de la soie ») depuis 2013. Cette dernière a vu 46 États africains signer la BRI, ce qui représente plus d’un milliard de personnes. Pourtant, les investissements de la Chine en Afrique ont commencé bien avant la BRI. En 2000, la fondation du Forum de coopération Chine-Afrique (FOCAC) ouvrait la voie à l’établissement d’environ 10 000 entreprises chinoises en Afrique, avec pour résultat qu’un million de citoyens chinois ont fait de l’Afrique leur foyer permanent depuis lors. Le commerce bilatéral entre la Chine et l’Afrique a augmenté de 35% en 2021 pour atteindre 254 milliards de dollars, ce qui fait que le projet de la Chine de dépasser l’Union européenne en tant que premier partenaire commercial de l’Afrique d’ici 2030 ne semble pas impossible.
Les prêts de milliards de dollars accordés par les banques publiques chinoises aux gouvernements africains pour la construction d’infrastructures par des entreprises d’État chinoises, dont le remboursement est souvent lié à l’extraction de ressources naturelles, ont suscité des inquiétudes quant à une « diplomatie de la dette » chinoise en Afrique. De 2000 à 2020, la Chine a ainsi prêté 160 milliards de dollars aux gouvernements africains, dont près des deux tiers pour les infrastructures, se targuant d’avoir une approche « axée sur la demande ». Pourtant, alors que certains observateurs affirment que les accusations de piège de la dette ne sont pas fondées, les intérêts personnels sans concession de la Chine et ses accords opaques ont certainement favorisé la corruption et ont aidé certains dirigeants africains autoritaires à rester au pouvoir.
Enfin, la Chine est connue pour sa « diplomatie des palais », qui consiste à offrir aux dirigeants africains des avantages personnels, comme la construction de palais luxueux. Le palais présidentiel de 22 millions de dollars au Burundi, l’un des pays les plus pauvres du monde, et le bâtiment de du Parlement de 100 millions de dollars au Zimbabwe en sont des exemples. La Chine a également veillé à renforcer les positions des dirigeants africains avant les élections, en augmentant à la fois le financement et la vitesse de construction des infrastructures les années d’élection. L’engagement économique relativement lent et régulier de la Chine sur le continent africain a permis de maintenir sa large présence sous le radar, contrairement à la Russie, dont la situation financière ne permet pas des collaborations économiques similaires, mais dont l’accent sur le commerce des armes a valu l’épithète de « diplomatie de la Kalachnikov ».
La Russie : diplomatie de la Kalachnikov et « déni plausible » (plausible deniability)
Les relations de la Russie avec l’Afrique ne sont pas, tout comme celles de la Chine, une nouveauté. Mais elles se sont considérablement intensifiées après l’invasion de la Russie en Géorgie en 2008, l’annexion de la Crimée en 2014 et, plus récemment, l’invasion de l’Ukraine en 2022. Alors que la Russie recherche de nouveaux marchés et de nouvelles sphères d’influence, l’Afrique connait donc un regain d’intérêt qui s’intensifie à mesure que la position mondiale de Moscou décline.
La montée en puissance de l’intérêt de la Russie pour le continent a été illustrée par le premier sommet Russie-Afrique à Sotchi en octobre 2019, qui a réuni 43 chefs d’État africains. Cette réunion a donné lieu à des accords économiques d’une valeur de plus de 13 milliards de dollars et à des contrats de défense bilatéraux entre la Russie et plus de 30 pays africains, concernant principalement la fourniture d’armement et d’équipements militaires. Ces accords suivent les tendances plus larges de l’augmentation du commerce entre l’Afrique subsaharienne et la Russie, qui a connu une augmentation de 156% au cours de la décennie 2010-2019, et confirme la position de la Russie en tant que plus grand fournisseur d’armes pour les États africains avec 44% des importations d’armes enregistrées en 2017-2021. Cette dernière tendance contribue à la réputation peu flatteuse, mais stratégique, de la « diplomatie de la Kalachnikov » de la Russie.
L’influence de la Russie sur le continent africain est donc dominée par sa présence militaire : les engagements officiels, visibles de l’État, et les relations privées officieuses complémentaires. Ces dernières sont illustrées de la manière la plus visible par le réseau de mercenaires appartenant à la Russie, appelé Wagner. Plus qu’une société militaire privée (SMP) traditionnelle et moins qu’un outil d’influence appartenant au gouvernement, Wagner est l’exemple même du « déni plausible » : il permet à la Russie d’exercer une influence sans avoir à rendre de comptes dans plusieurs États africains. La préférence de Wagner pour l’implication dans des États touchés par des conflits et disposant de ressources naturelles exploitables, où elle peut soutenir des dirigeants dans des positions fragiles ou combattre des acteurs armés non étatiques, associée au pillage et au meurtre de civils, lui a valu, à juste titre, une réputation sans complaisance. Présent dans plusieurs pays africains, le groupe a marginalisé les acteurs occidentaux dans des États comme la République centrafricaine et le Mali, où les missions européennes de formation ont suspendu leurs activités opérationnelles en raison de l’implication de Wagner dans les forces armées nationales, tandis qu’il s’est rapidement installé dans d’anciens camps militaires français au Mali, après le retrait de la France.
L’influence de la Russie sur le continent passe également par des campagnes massives de désinformation sur les réseaux sociaux et via des chaînes de « fake news ». Les recherches ont permis d’identifier trois principaux types de récits diffusés par ces canaux au Mali : un premier récit, positif, qui fait l’éloge de la collaboration russe et des « instructeurs » russes – appellation donnée par les gouvernements hôtes aux mercenaires de Wagner. Un deuxième récit dépeint les partenaires occidentaux, et plus particulièrement la France, en termes négatifs, souvent en les qualifiant de « néocoloniaux ». Un troisième type d’histoires est celui qui glorifie les dirigeants africains nouvellement établis dans les États où Wagner ou la Russie sont fortement impliqués – ou prévoient d’accroitre leur influence, comme au Mali, en République centrafricaine et au Burkina Faso – en associant souvent les dirigeants à des personnages historiques emblématiques. Ces types de campagnes de désinformation sont également des exemples de la façon dont la Russie joue dans la cour des grands avec des moyens relativement limités. Pourtant, bien qu’en augmentation, la présence de la Russie en Afrique reste limitée par rapport à la Chine et aux acteurs occidentaux.
La France : « Je t’aime, moi non plus »
De loin le pays européen le plus visible sur le continent africain, la France entretient une relation longue et souvent compliquée avec nombre de ses anciennes colonies, comme l’a illustrée récemment la rupture diplomatique entre le Mali et la France début 2022. Après des décennies de Françafrique bien connue sur les plans économique, militaire, politique et personnel – relations considérées comme néocoloniales et permissives à la corruption par les critiques – les présidents français plus récents ont tenté de redéfinir et de transformer la relation entre l’ancienne puissance coloniale et le continent africain en un rapport plus égalitaire, transparent et responsable. Ils n’ont eu jusqu’à présent qu’un succès limité. Si les efforts d’Emmanuel Macron pour restaurer des objets culturels et reconnaître le rôle de la France dans le génocide rwandais ont été salués comme des éléments constitutifs de nouvelles relations, sa présence aux funérailles du dirigeant autoritaire tchadien Déby en 2021 a constitué un pas en arrière et un rappel du soutien stratégique de la France à certains régimes non démocratiques sur le continent.
La France a été particulièrement visible en Afrique par sa présence militaire avec 89 interventions militaires sur le continent entre 1960 et 2015. L’opération Barkhane, déployée dans la région du Sahel, a été la plus longue opération militaire extérieure de la France depuis la guerre d’Algérie. Alors que les troupes déployées ont quitté le Mali en août 2022 après 9 ans, des sentiments anti-français largement répandus ont fait de la future présence militaire de la France dans la région un sujet de débats internes et externes. L’annonce par le président français, en juillet 2022, d’une « remise à plat » de la présence militaire de la France en Afrique a néanmoins déjà conduit à souhaiter une présence plus réduite et moins visible, notamment dans la région du Sahel où de multiples manifestations contre la présence militaire de la France confirment le statut complexe de Paris.
Le rôle visible de la France en Afrique en a fait la cible principale des campagnes de désinformation de la Russie et un bouc-émissaire facile pour les gouvernements populistes (de transition) du continent qui ne parviennent pas à assurer la sécurité de leurs propres populations. Au sein de l’Union européenne et derrière des portes closes, la France est également critiquée pour son rôle moteur sur le continent, tandis que d’autres acteurs européens ont une crainte palpable d’être associés aux récents sentiments anti-français dans la région du Sahel. Pourtant, s’il y a des raisons de remettre en question certaines décisions de politique étrangère de la France sur le continent en général, il faut aussi reconnaitre qu’aucun autre État européen n’est capable d’intervenir aussi rapidement en cas de crise et n’est prêt à dépenser de telles ressources financières pour des opérations, sans parler de sacrifier des troupes, en Afrique. Comme il est peu probable que la France veuille quitter le continent africain et puisque l’UE souhaite accroitre son engagement dans la région, il convient de trouver un équilibre dans lequel la France « freine son enthousiasme », tandis que l’UE, plutôt que de se cacher derrière elle, canalise l’élan de la France et intensifie sa visibilité pour éviter d’être accusée d’être un instrument français.
L’approche complexe, globale et fragmentée de l’Union européenne
La présence de l’UE en Afrique lui ressemble. En tant qu’organisme régional supranational : elle est fragmentée avec une multitude de types de présences différents ; elle est complexe et bureaucratique en raison des divers organes et régimes de financement impliqués, et elle est globale, couvrant un large éventail d’activités. En tant que principal partenaire commercial de l’Afrique, l’UE a de nombreux partenariats économiques, comme les cinq accords de partenariat économique (APE) appliqués avec 14 pays d’Afrique sub-saharienne, ou les 212 milliards d’euros de stocks qui font de l’UE le premier fournisseur d’investissements directs étrangers (IDE) en Afrique en 2018, bien avant les États-Unis avec 41 milliards d’euros ou la Chine avec 39 milliards d’euros. Même en matière d’aide publique au développement (APD), l’UE représente l’acteur extérieur le plus important, avec 55,2% de l’ensemble de l’APD en 2019, les États-Unis, deuxième fournisseur, contribuant à moins de la moitié de ce chiffre avec 22,7%.
Malgré la place prépondérante de l’UE en matière de commerce, d’APD et d’IDE, l’UE est consciente de l’influence croissante de la Chine sur le continent africain. Afin de rivaliser avec l’initiative « Belt and Road » de cette dernière, l’UE a lancé fin 2021 le Global Gateway, une initiative axée sur les transports, le numérique, le climat et l’énergie, entre autres. Avant le sommet UA-UE de 2022, l’UE a affecté plus de 150 milliards d’euros du budget total de 300 milliards d’euros du projet Global Gateway au continent africain, montrant ainsi l’importance de la région pour l’UE. Alors que l’initiative Gateway vise directement l’influence chinoise sur le secteur des transports et des infrastructures, l’UE a également tenté d’améliorer sa crédibilité en tant qu’acteur de la sécurité de manière plus générale par le biais de la boussole stratégique récemment adoptée, décrivant le plan de renforcement de la politique de sécurité et de défense de l’UE d’ici 2030 et visant à accroitre son influence dans les pays partenaires.
L’un des instruments par lequel l’UE est censée agir et influencer est via la nouvelle Facilité européenne pour la paix (FEP). Lancée en 2021, la FEP – un instrument financier hors budget – a permis pour la première fois à l’UE de financer des équipements létaux, des formations militaires et des infrastructures aux pays partenaires. Longtemps déploré comme un déficit considérable par les responsables de l’UE dans les missions de formation militaire, la FEP a ainsi permis de fournir des programmes intégrés d’assistance dans les États partenaires en Afrique et au-delà. Le budget de 5 milliards d’euros de la FEP pour la période 2021-2027 a également été utilisé pour maintenir le soutien aux opérations de paix dirigées par l’Afrique notamment la mission de l’UE en Somalie : l’AMISOM. Une mesure d’assistance de 600 millions d’euros a été affectée à cet égard à l’UA entre 2022 et 2024. Des équipements militaires ont été donnés à des missions de formations de l’Union (EUTM) spécifiques, y compris l’EUTM Mali et l’EUTM Mozambique nouvellement établie, fournissant aux opérations de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) plus de poids dans leurs États partenaires, mais provoquant également des questions sur les risques liés à la fourniture d’équipements létaux à des militaires susceptibles de travailler avec Wagner. Dans le cas du Mali, cependant, l’UE a rapidement interrompu la FEP, soulignant l’importance de ses mesures de sauvegarde.
L’Afrique est le continent où l’UE a déployé le plus de missions PSDC, avec 8 missions en cours et l’établissement de nouvelles missions en discussion pour le Niger, le Burkina Faso et le Golfe de Guinée. Les missions civiles couvrent le renforcement des institutions et la formation des forces de sécurité intérieure, telles que la police, les gendarmes et les douanes. Les opérations militaires de la PSDC ont rencontré des difficultés considérables au Mali et en RCA à la suite de l’établissement de Wagner dans les deux États, ce qui a suscité des interrogations quant à l’avenir des opérations. Par opposition, la dernière opération militaire, développée au Mozambique en 2021, a un mandat de formation plus limité sans renforcement institutionnel plus large du secteur de la sécurité. La question de savoir si ce type d’opérations court terme plus limitées représente l’avenir des missions de formation de l’UE est sujette à discussion, mais la Boussole stratégique envisage un renforcement des missions grâce à des processus décisionnels plus rapides et plus souples.
De la « shithole rhetoric » aux visites diplomatiques : les États-Unis intensifient le jeu
La présence et l’influence des États-Unis sur le continent africain sont relativement importantes, mais leur portée reste limitée par rapport à l’approche globale de l’UE. L’héritage de Trump sur les relations entre les États-Unis et l’Afrique est amer, car le manque de tact et de décence qui le caractérise a été particulièrement ressenti sur le continent africain, tant en paroles qu’en actes, des États qu’il a infâmement qualifiés de « pays trou du cul » (on peut se demander si cette épithète est plus ou moins insultante que l’étiquette « trou de l’enfer » de Bruxelles). Les investissements directs étrangers américains en Afrique ont diminué de 50,4 milliards de dollars en 2017 à 43,2 milliards de dollars en 2019, tandis que le commerce entre les États-Unis et l’Afrique a chuté d’un sommet de 100 milliards de dollars en 2008 à 41 milliards de dollars en 2018, loin d’être à la hauteur du plan « Prosper Africa » de l’administration Trump.
L’engagement militaire américain sur le continent a été très médiatisé et critiqué après le meurtre de quatre soldats américains lors d’une opération des forces spéciales au Niger en 2017, ce qui a conduit à de multiples discussions sur une réduction de la présence militaire sur le continent. Sur le plan diplomatique, les interdictions de voyage de l’administration Trump (travel ban) touchant sept États africains ont non seulement nui aux relations bilatérales avec les États ciblés, mais plus largement à la réputation des États-Unis sur le continent. Du point de vue du développement, la décision de Trump de bloquer le financement fédéral du Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP), qui promeut le planning familial et des ONG qui proposent des avortements et des conseils en matière d’interruption de grossesse, a également eu des conséquences négatives à long terme sur les conditions de vie des femmes dans les États africains.
L’administration Biden a jusqu’à présent déployé d’importants efforts pour inverser l’héritage de Trump, le ministre des affaires étrangères Blinken ayant effectué trois visites sans précédent sur le continent en seulement 10 mois. La nouvelle stratégie américaine à l’égard de l’Afrique subsaharienne à partir de 2022 indique clairement que l’Afrique est une région prioritaire pour les États-Unis, non seulement en tant que scène où contrer l’influence de la Chine et de la Russie, mais aussi en raison de son importance stratégique accrue d’un point de vue économique et démographique. Il n’est donc pas surprenant que la nouvelle administration ait annulé les plans de réduction de sa présence militaire et ait décidé de maintenir les 27 avant-postes opérationnels actuels des États-Unis. La nouvelle stratégie de théâtre de l’AFRICOM souligne également la poursuite des collaborations militaires afin de dégrader les organisations extrémistes violentes et de renforcer les partenaires africains par de nouveaux investissements. Plus largement, une fois Trump parti, les États-Unis ont clairement fait savoir que l’Afrique revêtait une importance stratégique pour le pays, plus particulièrement dans le cadre de sa compétition pour l’influence avec la Chine et la Russie.
Quelle est la prochaine étape ? Libre-arbitre, autoritarisme et accès
Alors que l’intérêt des acteurs extérieurs pour l’Afrique s’intensifie, deux évolutions plus larges se produisent actuellement sur le continent, qui façonnent toutes deux les relations en Afrique et au-delà : l’augmentation de la violence islamiste militante et le déclin démocratique.
L’Afrique a connu une augmentation de 300% de la violence islamiste militante sur le continent au cours de la dernière décennie. Depuis 2019, les évènements violents liés aux groupes militants ont doublé, plus de 95% de cette augmentation se situant dans la région du Sahel occidental et en Somalie. Les tentatives locales et externes pour stopper cette expansion ayant échoué jusqu’à présent, les négociations avec les groupes djihadistes semblent inévitables à terme. Bien qu’il s’agisse d’un contexte différent, les leçons tirées des négociations de l’Afghanistan avec les Talibans ont toutefois montré que l’avenir des femmes, de l’accès à l’éducation et de la culture risque d’être sombre. Cependant, comme le souligne Thurston, les « solutions locales » pourraient impliquer une islamisation importante, des perspectives et une rhétorique non libérale. Les acteurs externes devront donc également envisager le type de relation – si tant est qu’il y en ait une – qu’ils pourraient établir avec de tels acteurs, à défaut de pouvoir le faire.
Plus largement, les acteurs autoritaires se multiplient également sur le continent. En 2021, seuls 8 pays d’Afrique subsaharienne étaient considérés comme libres par le rapport annuel de l’indice Freedom House. Les élections reportées et truquées, les restrictions imposées aux médias, les répressions brutales des manifestations (plus récemment au Tchad), et le contournement des limites des mandats présidentiels sont devenus la norme plutôt que l’exception dans de nombreux États. Plusieurs dirigeants autoritaires et semi-autoritaires ont également convaincu, avec plus ou moins d’habilité, les acteurs étrangers de maintenir leur soutien financier en se contentant d’une adhésion de pure forme aux normes démocratiques. Si de nombreux États occidentaux ont officiellement soutenu la gouvernance démocratique par le biais de mesures de soutien électoral, ils ont également porté atteinte à la gouvernance démocratique en acceptant les résultats d’élections truquées et en poursuivant leurs partenariats après des coups d’État, ce qui leur a valu des accusations d’hypocrisie. Dans le même temps, si les acteurs occidentaux retirent leur soutien ou suspendent leurs collaborations, la Russie ou la Chine sont désireuses de prendre le relais, ce qui réduit les possibilités d’influence et d’accès à court et à long terme.
Face à la concurrence croissante des acteurs non occidentaux sur le continent pendant la vague autoritaire actuelle, l’espace d’influence des acteurs occidentaux pro-démocratiques a donc continuellement diminué. La récente crise énergétique – qui a placé les États européens dans une situation inhabituelle de demande d’accès – combinée au fait que les dirigeants africains en ont assez des leçons en matière de droit de l’homme et de bonne gouvernance des anciennes puissances coloniales, semble faire pencher la balance vers une approche plus axée sur les intérêts. La nouvelle boussole stratégique et des instruments comme la FEP en sont des signes. Il en va de même pour la coexistence réticente de l’EUTM et des opérations militaires françaises avec Wagner, car malgré les sanctions, le mécontentement exprimé et la désignation de lignes rouges franchies, la France n’a pas vraiment quitté le Mali de son plein gré et l’EUTM reste engagée même si les activités opérationnelles sont suspendues. Maintenir des relations pour conserver l’accès et l’influence, résister ainsi le désir de partir lorsque Wagner ou la Russie entrent.
Pourtant, en maintenant des relations – aussi superficielles soient-elles – face à l’autoritarisme et à la concurrence, les États occidentaux peuvent, outre le maintien de l’accès, continuer à observer et à signaler d’éventuelles violations des droits de l’homme par des mercenaires, des forces étatiques et des organisations extrémistes violentes. Si de tels exercices semblent avoir peu d’effets à court terme, à long terme, ils risquent de devenir une nuisance pour le gouvernement hôte et peuvent servir à accroitre la pression pour une plus grande responsabilité. Cependant, les discours néoconservateurs aux relents impérialistes et racistes, comme celui de Joseph Borrell au début de l’automne, ne peuvent que saper l’influence que pourraient avoir les acteurs occidentaux, en plus de miner leur crédibilité de manière plus générale.
Les dirigeants africains doivent choisir parmi un éventail de plus en plus large de partenaires extérieurs et les acteurs occidentaux doivent soigneusement équilibrer leurs approches pour s’engager auprès des États du continent. Des approches qu’ils doivent penser au pluriel, car il s’agit d’un continent composé de 54 États aux contextes économiques, culturels et politiques sensiblement différents. Adopter une « approche unique » pour s’engager auprès des États africains est donc voué à l’échec. Il en va de même pour toute tentative d’imposer des conditionnalités symboliques hypocrites ou irréalistes qui peuvent être déjouées par des acteurs non occidentaux. Cela ne veut pas dire que les acteurs occidentaux doivent abandonner le soutien à la gouvernance démocratique et aux droits de l’homme, mais plutôt que d’imposer des structures formelles, il faut soutenir les initiatives locales en faveur d’une répartition plus équitable du pouvoir tout en stimulant la pensée créative et critique. Une telle approche augmentera l’attrait des États occidentaux en tant que partenaires, sans perdre de vue les objectifs à long terme tels que la paix, la sécurité, le développement et la stabilité pour les populations africaines.
Crédits : Nippah Dennis/AFP
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