Cet article est la traduction de « India is a swing state – cooperate with it accordingly », publié sur War on the Rocks le 13 juillet 2022.
Depuis qu’elle a atteint un point culminant dans ses relations avec l’Occident au début des années 2010, l’Inde n’a pas réalisé les performances économiques que pouvait faire présager son potentiel. Elle a reculé sur le plan des valeurs démocratiques et n’est toujours pas disposée à s’engager dans des arrangements de sécurité plus formels. La réponse diplomatique de l’Inde à l’invasion russe de l’Ukraine a provoqué de nouveaux espoirs déçus dans de nombreuses capitales occidentales : New Delhi ne semble pas se diriger vers une adhésion complète à la communauté de sécurité occidentale. Toutefois, cela ne signifie pas que l’Occident doive renoncer à renforcer son partenariat avec l’Inde. Il doit au contraire saisir cette occasion pour s‘engager avec l’Inde selon des modalités plus réalistes. Le non-alignement de l’Inde n’est pas, comme l’espéraient certains décideurs, simplement une relique de la Guerre froide. En revanche, il s‘agit d‘un aspect fondamental et durable de la vision du monde de New Delhi. En tenant compte du statut de l’Inde comme « État pivot mondial » et en reconnaissant ses préférences en matière de sécurité, l’Occident peut toujours coopérer avec elle sur une base mutuellement productive.
Cela commence par aider l’Inde à se sevrer de la technologie russe, tout en reconnaissant que cela ne la conduira pas à abandonner son engagement en faveur de l’autonomie stratégique. Les États occidentaux devraient continuer à intégrer l’Inde dans des arrangements de sécurité souples dans l’Indopacifique. Ces arrangements peuvent aider New Delhi à compenser la supériorité militaire de la Chine et peuvent offrir aux États occidentaux une plus grande influence, un meilleur accès et une plus grande intégration dans le domaine de la défense dans le voisinage maritime de l’Inde. Les partenaires occidentaux devraient également comprendre le rôle de l’Inde comme puissance continentale et soutenir ses capacités de dissuasion à la frontière sino-indienne. Le maintien du statu quo est un élément crucial de toute stratégie occidentale visant à contenir la Chine. Enfin, l’Inde peut aider les économies occidentales à diversifier leurs chaînes de fabrication et d’approvisionnement avec un acteur autre que la Chine. New Delhi ne veut pas nuire à son économie en sanctionnant la Russie, mais cela ne signifie pas qu’elle ne participera pas volontairement à des politiques qui renforceraient son économie aux dépens de la Chine.
Se lier d’amitié avec un État pivot
Prendre au sérieux la position de l’Inde en tant qu‘« État pivot mondial » exige de comprendre l’engagement profond de New Delhi envers le principe d‘autonomie stratégique. Ce principe n’est pas spécifique à la Guerre froide et ne répond pas simplement à un désir de neutralité. Il s‘agit d‘un principe fondamental à la compréhension et à la gestion des risques par l‘Inde en politique internationale.
L’OTAN représente une approche transatlantique de la sécurité collective qui donne la priorité à des engagements clairement signalés et à des positions fermes contre ses rivaux. Les décideurs indiens ont résisté à l’application d’une approche similaire face à la Chine. Ils considèrent que les formations de type bloc réduisent les options stratégiques des puissances moyennes et régionales telles que l‘Inde. Pour ces raisons, l’ambiguïté a été un atout pour l’Inde dans la gestion de nombre de ses relations difficiles. Alors que l’Inde a été qualifiée de « maillon faible du Quad », sa résistance à toute forme de langage ou d’engagement de type alliance qui inquièterait Pékin lui a permis de conserver des liens économiques avec la Chine depuis les années 1990. Ceux-ci ont permis de maintenir une paix relative entre les deux rivaux pendant des décennies, tout en aidant l’Inde à se rapprocher de ses objectifs de développement. Aujourd’hui encore, l’Inde et la Chine entretiennent de solides relations commerciales malgré les affrontements frontaliers de juin 2020.
Pour le Premier ministre indien Jawaharlal Nehru (le premier à ce poste en 1947), le non-alignement était un choix moral et une possibilité afin de parvenir à gérer les conflits entre grandes puissances et de créer les conditions de la paix. Le gouvernement actuel du Bharatiya Janata Party ne présente pas l’autonomie stratégique en des termes similaires, mais considère toujours la flexibilité dans la prise de décision comme cruciale pour la sécurité indienne, en particulier à un moment où l’ordre mondial est en train de changer. Modi n’a pas cherché à utiliser la position neutre de l’Inde pour négocier la paix entre les factions belligérantes, comme Nehru l’a fait pendant la crise coréenne de 1950. Au lieu de cela, il a essayé d’atténuer les implications négatives de la guerre en Ukraine pour l’économie de l’Inde et sa réputation mondiale. La vision de l’autonomie stratégique portée par le Bharatiya Janata Party est résolument repliée sur elle-même et ses propres intérêts. Contrairement à certaines attentes occidentales, l’Inde ne veut pas que sa rivalité avec la Chine soit englobée dans la rivalité stratégique sino-américaine, et ne veut pas non plus abandonner ses relations avec la Russie pour favoriser les intérêts américains. Cela ne signifie pas pour autant qu’il n’existe aucune piste de coopération.
Quelles seraient les conséquences pour l’Inde si elle renonçait à sa relation avec Moscou ?
À court terme, les partenaires occidentaux peuvent aider à réduire la dépendance de l’Inde vis-à-vis de la Russie en matière de défense, mais ils ne doivent pas s’attendre à ce que cela conduise l’Inde à abandonner Moscou. Avec les menaces conjointes de la Chine et du Pakistan à ses frontières septentrionales, New Delhi ne s’engagera pas dans cette voix. La relation de défense russo-indienne est profonde et elle a résisté au passage du temps. Elle est consolidée par les forces du marché et la confiance mutuelle entre les décideurs. En outre, Moscou offre à l’Inde des équipements militaires abordables et respecte son désir de partage de technologie et de renforcement des capacités nationales. En effet, les faibles coûts des fournitures de défense russes, ainsi que la volonté de Moscou d’aider l’industrie de production indienne, ont été un facteur fondamental dans la relation.
Même si les partenaires occidentaux cherchent à perturber le commerce de défense de la Russie, ils vont devoir surmonter les problèmes d’interopérabilité avec les équipements actuels de l’Inde qui sont en grande majorité russes. Sameer Lalwani, du Stimson Center, a estimé que la part d’armes et de plates-formes d’origine russe (y compris les sous-marins conventionnels et nucléaires, les porte-avions et les avions de combat) dans les forces armées indiennes atteignait les 85%. Comme le prédisent Vasabjit Banerjee et Benjamin Tkach, cela signifie que l’Inde « [seek] out countries that manufacture spares and upgrades for Russian-origin weapons ». Dans quelle mesure les partenaires occidentaux seront-ils disposés à aider l’Inde à moderniser son stock actuel d’armes et de plates-formes d’origine russe ? La réponse n’est pas claire.
En outre, les partenaires occidentaux ne surmontent que lentement leur réticence à partager des technologies de défense sensibles avec un partenaire qui n’est pas membre de l’OTAN. Par exemple, les efforts des États-Unis dans la coproduction du missile Javelin avec l’Inde dans le cadre de la Defense Technology and Trade Initiative ont échoué en 2010 en raison des réserves américaines au sujet de la propriété intellectuelle. Cependant, Lockheed Martin a récemment signé un protocole d’accord avec une société indienne, Bharat Dynamics, pour relancer ce processus, indiquant une nouvelle volonté de partage de technologie avec l’Inde. Il reste à voir si cet accord portera ses fruits et deviendra un précédent pour le commerce de la défense en général. Les États-Unis et leurs alliés peuvent certainement « offer India more – diplomatically, financially, and militarily – than can Russia ». Toutefois, pour ce faire, l’Occident devra égaler la teneur et la nature des liens de défense de l’Inde avec la Russie. Quoi qu’il en soit, le domaine des exportations de défense représente une occasion intéressante – mais limitée – pour influencer positivement les préférences de sécurité de l’Inde.
Sécurité collective dans l’Indopacifique
L’Occident peut également engager le dialogue avec l’Inde tout en respectant son désir d’autonomie en continuant à l’intégrer dans des arrangements de sécurité souples ou minilatéraux à l’image du Quad. New Delhi a montré qu’elle n’était pas disposée à déclarer officiellement la Chine comme ennemie ou à rejoindre un arrangement de sécurité semblable à celui de l’OTAN. Cependant, sa participation à un nombre croissant d’exercices militaires conjoints dans la région de l’océan Indien montre que l’Inde est prête à se joindre aux pays occidentaux pour préserver ses intérêts maritimes.
Dans cette zone géographique plus restreinte, où ses intérêts sont plus directement affectés, New Delhi peut aider les partenaires occidentaux à protéger d’importants goulots d’étranglement maritimes. En cas de guerre avec la Chine, il est peu probable que l’Inde envoie des navires dans le détroit de Taïwan. Cependant, l’Inde et les États-Unis ont mis en place un accord logistique en 2017 qui a facilité le ravitaillement en carburant des navires et des pétroliers. Le partenariat avec l’Inde peut également permettre aux États occidentaux d’accéder à la région de l’océan Indien, où New Delhi accueille désormais favorablement l’implication de puissances extrarégionales pour contrebalancer la Chine. Historiquement, l’Inde a cherché à empêcher les grandes puissances d’accéder à son voisinage immédiat. Une telle position apparait aujourd’hui moins ferme au regard de l’incapacité de New Delhi à égaler les capacités navales et le poids économique de la Chine. Le Japon et l’Inde collaborent déjà pour contrer l’influence chinoise au Sri Lanka – des modèles similaires pourraient permettre cette forme de coopération dans d’autres parties de l’Indopacifique.
Il existe également des pistes pour une collaboration stratégique le long de la frontière contestée entre l’Inde et la Chine (longue de 3 380km). Toute volonté occidentale d’endiguement devrait en ce sens chercher à renforcer la position de l’Inde le long de cette frontière. Il s’agit d’empêcher les Chinois de rompre le statu quo et de préserver plus généralement la souveraineté territoriale de New Delhi. De plus, la perspective d’une guerre sur deux fronts pourrait également dissuader la Chine de traverser le détroit de Taïwan. Les forces indo-américaines effectuent d’ailleurs régulièrement des exercices conjoints de défense afin d’accroître « jointness, interoperability, and coalition interoperability ». Des efforts similaires pour aider l’Inde à contrer les améliorations des infrastructures chinoises et les capacités militaires croissantes de la Chine sur le plateau tibétain renforceraient simultanément les relations indo-américaines et la stratégie d’endiguement américaine.
Le programme relatif à la connaissance du domaine maritime en Indopacifique (Indo-Pacific Maritime Domain Awareness) annoncé lors de la réunion des dirigeants du Quad en mai 2022 est une étape importante vers une coopération accrue. Il vise à fournir une « image en temps quasi réel, intégrée et rentable de la connaissance du domaine maritime » afin de permettre aux membres et aux partenaires du Quad de « surveiller pleinement les eaux sur leurs côtes et ainsi, de maintenir un Indopacifique libre et ouvert ». L’initiative est susceptible de permettre une plus grande transparence dans la région et de mettre en lumière la pêche illégale chinoise ainsi que son expansion navale agressive. Comme Zack Cooper et Gregory Poling l’ont écrit pour War on the Rocks, « the maritime domain awareness initiative combines public goods provision with the Quad’s natural strengths : security cooperation and capacity building ».
Cependant, New Delhi craint toujours que cette initiative reflète la vision de Washington pour l’Indopacifique axée sur la partie Pacifique plutôt que sa préoccupation pour l’océan indien occidental. En outre, bien que l’Inde soit prête à travailler avec les États-Unis, elle hésite à décrire cette coopération en termes trop axés sur la défense ou trop anti-Chine. Par exemple, le général Charles Flynn, commandant de l’armée américaine du Pacifique, a déclaré que l’Inde pourrait devenir un « contrepoids » militaire utile face à la Chine dans la région. Le secrétaire d’État américain adjoint aux Affaires d’Asie du Sud et Centrale, Donald Lu, a récemment suggéré dans une entrevue que voir l’Inde devenir une « puissance garante de la sécurité mondiale » (global security power) était « dans l’intérêt des États-Unis ». Il a en outre décrit l’Inde comme étant, selon lui, « militarily ready […] to project that power far beyond India’s borders ». Le conseiller américain à la sécurité nationale, Jake Sullivan, a déclaré que les États-Unis jouaient sur le « long terme » avec l’Inde et qu’ils la jugeraient « au moment opportun ». De tels commentaires de diplomates et de responsables militaires américains continuent de suggérer l’inévitabilité de l’alignement de l’Inde sur les intérêts de sécurité occidentaux et ne reflètent pas son désir d’autonomie.
Résilience du commerce et des chaînes d’approvisionnements
Étant donné que les États-Unis sont déjà l’un des principaux partenaires commerciaux de l’Inde, le développement des relations dans ce domaine est une perspective intéressante pour le renforcement de la coopération entre les deux pays. L’Inde a favorisé une politique « Act East » afin d’établir des liens économiques plus étroits avec l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est et d’autres pays importants de l’Asie du Sud-Est. Son retrait du Partenariat économique régional global montre toutefois que cette approche a échoué. L’Inde a récemment abandonné son ancien scepticisme à l’égard des accords de libre-échange et a commencé à se tourner vers l’Occident dans le domaine commercial. L’Inde négocie actuellement des accords bilatéraux de libre-échange avec le Royaume-Uni, l’Union européenne, l’Australie, le Canada et les Émirats arabes unis. Tout au long de ces négociations, l’Inde s’est également montrée plus disposée à aligner ses normes industrielles nationales sur les références mondiales en matière de conformité, de transparence, d’accès aux marchés, de main-d’œuvre et d’environnement. Malgré la prégnance de la rhétorique de l’autosuffisance, le partenariat économique avec l’Occident bénéficie désormais d’un soutien sans précédent à New Delhi.
Cela dit, un accord global de libre-échange avec Washington demeure à ce stade hors d’atteinte. Les pourparlers ont échoué en 2020 et depuis lors, les États-Unis ont pris la décision de ne pas signer de nouveaux accords de libre-échange. L’administration Trump a affirmé que l’Inde n’autorisait pas un accès suffisant au secteur agricole et laitier et qu’elle imposait également des droits de douane prohibitifs sur l’importation de dispositifs médicaux. Washington a également déclaré que l’Inde était désormais inéligible aux concessions dans le cadre du Système généralisé de préférences. Il s’agit d’une occasion manquée puisque le commerce est l’un des domaines où le « pivot » de l’Inde vers l’Occident est le plus évident. Citant l’accord de libre-échange existant entre l’Inde et le Japon et les pourparlers en cours avec l’Australie, le ministre du Commerce, Piyush Goyal, a exhorté l’administration Biden à réfléchir à la valeur potentielle de relations commerciales plus solides entre les deux pays.
L’avantage de liens commerciaux plus étroits avec l’Inde d’un point de vue stratégique est évident. Cela permettrait aux démocraties occidentales ainsi qu’à leurs entreprises et à leurs chaînes d’approvisionnement de se diversifier et de renforcer leur résilience. L’une des principales leçons de la guerre en Ukraine est que la dépendance occidentale à l’égard de belligérants peut être utilisée comme une arme pour atténuer l’effet des sanctions, car l’Occident a été contraint de se démener pour trouver des alternatives au pétrole russe a posteriori. Les États-Unis devraient être plus proactifs dans la recherche d’alternatives à la Chine, qui reste la « fabrique du monde ». Des pays comme l’Inde, qui ont une main-d’œuvre jeune et importante et de grands marchés intérieurs, offrent bon nombre des avantages que la Chine présentait dans les années 1990. De plus, si ce changement était conçu en lien avec la mise en avant de la démocratie et de la transparence, il permettrait à l’Occident de parler plus ouvertement à l’Inde de ses préoccupations concernant l’autoritarisme et le protectionnisme. L’Inde pourrait être disposée à rejoindre une telle contre-coalition pour réduire sa dépendance à l’égard de la Chine et empêcher la militarisation de la politique économique dans l’Indopacifique, car, contrairement aux sanctions contre la Russie, elle en bénéficierait directement.
Le Cadre économique Indopacifique pour la prospérité qui a été initié lors du dernier sommet du Quad est un autre pas dans la bonne direction. Ce Cadre est né d’une stratégie visant à remplacer l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste dont les États-Unis se sont retirés sous la présidence de Trump. L’administration Biden espère que le Cadre économique Indopacifique pour la prospérité offrira flexibilité et choix à ses 13 membres, qui représentent 40% du PIB mondial. Les États membres entameront des négociations bilatérales distinctes sur la base d’une « approche à la carte » au sein de ce cadre. Sullivan a précisé qu’il ne s’agissait « pas d’un accord de libre-échange traditionnel » et qu’il ne nécessiterait donc pas l’approbation du Congrès.
À première vue, cela peut sembler tenir compte des préférences économiques de l’Inde en tant qu’économie en développement et de son aversion générale pour les accords commerciaux collectifs. Mais en y regardant de plus près, il y a des limites évidentes. Depuis que l’administration Biden a promis de protéger les travailleurs et les producteurs nationaux, ce qui nécessite de les protéger de la concurrence étrangère, le Cadre économique Indopacifique pour la prospérité n’offre aucun accès direct au marché des États-Unis. En effet, Washington ne pouvait pas offrir ou exiger un accès au marché sans l’approbation du Congrès. Il attend des États qui y participent « to adjust their economies in lines with a range of new rules on clean energy, taxes, data protection etc. without offering increased market access in return ». En conséquence, le Cadre économique Indopacifique pour la prospérité n’a pas les avantages tangibles d’un accord de libre-échange traditionnel et risque d’être considéré dans la région comme un outil de l’hégémonie américaine. L’Inde reste ouverte à l’idée d’une initiative économique mutuellement bénéfique qui permettrait de contrer l’influence chinoise. Mais il n’est pas certain que le Cadre économique Indopacifique pour la prospérité soit le bon outil afin d’atteindre cet objectif.
Conclusion
La guerre en Ukraine a montré qu’il était nécessaire de revoir les attentes au sujet des liens de l’Inde avec l’Occident. L’importance de l’Inde pour le maintien de l’équilibre des puissances dans l’Indopacifique rend ce partenaire inévitable. En outre, malgré sa sous-performance économique au cours de la dernière décennie en raison des vents contraires sur la scène internationale, l’Inde devrait être, cette année, l’économie à la croissance la plus rapide au monde. En conséquence, les partenaires occidentaux devraient se concentrer sur les domaines comme le commerce et la sécurité continentale et maritime où les intérêts communs offrent une base solide pour la coopération, plutôt que d’espérer que l’Inde poursuivra un voyage mythique et téléologique pour devenir le Japon. On peut s’attendre à ce que l’Inde aide tacitement à équilibrer la montée en puissance de la Chine. Il est probable qu’elle collaborera avec ses partenaires occidentaux en tant qu’« État pivot mondial », mais d’une manière qui correspond à ses propres préoccupations géographiques et de sécurité.
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