Le président Donald Trump n’a cessé de marteler l’obligation pour les autres pays de l’Alliance atlantique de « payer leur cotisation à l’OTAN ». Pourtant, le débat sur le partage du fardeau entre les Alliés n’est pas nouveau. Il est même né avec l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), le président Eisenhower se plaignant déjà en 1959 du faible niveau des dépenses militaires des Européens. Cependant, ces passes d’armes transatlantiques ont pris une importance accrue avec le retour de Trump à la Maison-Blanche et la dégradation forte et rapide des relations internationales depuis le début de la décennie, marquée par le retour de l’usage de la force et la régression du droit international.
Quels sont les termes de ce débat ? Est-il possible de mesurer un partage équitable des efforts de défense au sein de l’Alliance atlantique ? Les indicateurs utilisés historiquement, du côté de l’OTAN comme dans le monde universitaire, sont essentiellement des ratios en termes de part du produit intérieur brut (PIB), de dépenses par habitant ou de répartition des dépenses par catégorie au sein des efforts militaires. S’ils sont certes pertinents dans une certaine mesure, ces indicateurs s’avèrent insuffisants pour répondre pleinement à la question posée de longue date. Un regard neuf s’impose alors, à un moment où les pays de l’Alliance atlantique s’engagent dans une nouvelle ère de dépenses militaires massives.
Pendant de nombreuses années après la fin de la guerre froide, il est indéniable que les pays européens et le Canada ont peu investi dans leur défense. La notion de « dividendes de la paix », proposée par George H. W. Bush en 1991, s’est pleinement appliquée pendant des décennies au sein de l’Alliance atlantique. Florian Dorn, Niklas Potrafke et Marcel Schlepper soulignaient en 2024 que les Européens avaient économisé quelque 1 800 milliards d’euros sur les dépenses de défense depuis 1990 en prenant comme point de référence un niveau théorique de 2 % du PIB consacrés aux dépenses militaires suivant la définition établie par l’OTAN.
De fait, non seulement de nombreux États ont très fortement réduit ces dépenses au cours des trois dernières décennies, mais ils ont aussi mis un certain temps avant d’accroître significativement leurs efforts. Alors qu’ils s’étaient engagés à investir 2 % de leur PIB dans la défense en 2014, lors du sommet de Newport au Pays de Galles, il aura fallu attendre 2025 pour que ce seuil soit atteint par 31 des 32 pays membres, et ce, en grande partie en réaction à l’invasion russe de l’Ukraine. En 2022, seuls sept États avaient dépassé cet objectif.
La critique américaine est donc légitime, mais elle devient toutefois datée au regard des plans ambitieux de la grande majorité des pays qui prévoient d’aller bien au-delà de 2 % du PIB dans les années à venir. Cette tendance reflète surtout la nécessité de compenser des décennies de sous-investissement et de se préparer à des risques géostratégiques bien plus élevés. Il n’est donc pas surprenant que le nouvel objectif d’investir 3,5 % du PIB dans la défense à l’horizon 2035 ait été aisément adopté au sommet de La Haye en juillet 2025. Il correspond globalement à la tendance requise pour restaurer les capacités de défense en Europe et au Canada après des décennies de sous-investissement.
Il est malgré tout probable que cet engagement soit complexe à mettre pleinement en œuvre. Les prises de position publiques de ces derniers mois de la part de certains États, comme la France et le Royaume-Uni, montrent que cet objectif sera difficile à atteindre rapidement, voire à l’échéance fixée. L’engagement de La Haye est donc loin d’avoir mis un point final aux débats sur le partage du fardeau. Pour autant, les bases de la discussion sont-elles réellement pertinentes ? Répondent-elles à l’objectif qui doit être recherché, c’est-à-dire s’assurer que tous les membres de l’Alliance atlantique contribuent de manière équitable à la production de sécurité collective et que celle-ci soit fournie au niveau adéquat ? Dépenser plus est-il une fin en soi ? Ne faut-il pas mieux chercher à dépenser efficacement pour maximiser la sécurité collective, ce qui suppose de reconsidérer les critères d’évaluation des efforts fournis par les différents alliés ?
Partager les efforts, oui, mais comment ?
Au sein de l’OTAN, le débat sur le partage du fardeau s’est concentré depuis de nombreuses années sur la part du PIB que les pays de l’Alliance atlantique consacrent à leur défense et sur la part de cet effort qui est allouée aux équipements militaires. Les engagements pris à La Haye montrent que la logique quantitative reste prédominante et qu’elle définit en grande partie la répartition des moyens requis entre Alliés au travers du processus otanien de planification de défense (NDPP), qui fixe les cibles capacitaires attribuées aux pays membres.
De fait, il est a priori pertinent de comparer les dépenses militaires au sein d’une alliance militaire, car il s’agit de l’indicateur apparent des contributions de chacun à un objectif collectif. Compte tenu de l’hétérogénéité des pays au sein de l’Alliance atlantique, au niveau de la taille de leur économie, de leurs ressources budgétaires, de leur population et de leur appréciation des enjeux géostratégiques, le recours à un tel ratio permet de proportionner les efforts aux moyens mobilisables par chaque pays à son échelle. Outre la part du PIB, l’objectif de consacrer 20 % des dépenses aux équipements est également pertinent pour garantir une implication dans des opérations conjointes.
Les chercheurs en économie et en science politique ont aussi adopté une approche quantitative fondée sur les indicateurs choisis par les États et l’OTAN afin de déterminer la réalité du partage du fardeau. Les travaux fondateurs de Mancur Olson et Richard Zeckhauser évaluent le partage du fardeau en recourant à un principe de fédéralisme fiscal, c’est-à-dire une pondération de la contribution de chaque pays à la production de sécurité internationale dans le cadre de l’Alliance et la comparaison entre les dépenses réelles et un niveau optimal d’effort. Une approche quantitative permet de mobiliser les statistiques fournies par l’OTAN pour évaluer un partage du fardeau, mais elle repose toutefois sur des indicateurs restrictifs et, dans une certaine mesure, trompeurs puisqu’il s’agit de considérer la totalité des dépenses militaires des pays concernés.
Ceci pose deux questions sur la pertinence de cette stratégie d’évaluation d’un partage équitable des efforts. Premièrement, elle repose sur une hypothèse forte : l’ensemble des dépenses militaires sert à la production de sécurité collective dans le cadre de l’Alliance, ce qui, idéalement, devrait être le cas. Cela l’a été en grande partie pendant la guerre froide, car la menace (l’Union soviétique) était clairement identifiée et partagée comme objectif commun par tous les pays membres de l’OTAN.
Cependant, la littérature scientifique a très rapidement souligné, au travers du « Joint Product Model of Alliances », qu’une partie des dépenses militaires pouvait servir d’autres objectifs : intervenir, par exemple, afin de servir des objectifs militaires propres à un pays, notamment lors de crises dans d’anciennes colonies ; ou gérer des menaces non couvertes par le périmètre géographique associé à l’Alliance, à l’instar des forces américaines assurant la défense du Japon ou de la Corée du Sud. La contribution apparente d’un État à la sécurité collective peut, de ce fait, être surévaluée par rapport à sa contribution réelle à l’Alliance si ses dépenses militaires ont aussi d’autres finalités. Les travaux de Jacques van Ypersele de Strihou, à la fin des années 1960, ont été fondateurs dans ce domaine.
Si elles sont légitimes au regard des enjeux de sécurité des pays, les missions hors Alliance peuvent avoir des conséquences sur la capacité de déploiement et l’état de préparation des forces armées alliées. Josselin Droff, Julien Malizard et Maxime Menuet ont ainsi analysé la concurrence pour les ressources militaires liées aux opérations extérieures. Ils démontrent qu’un engagement excessif dans de telles opérations conduit à un « piège de la démilitarisation » relative. Ces opérations épuisent le potentiel opérationnel des forces armées et engendrent un coût d’opportunité en matière de disponibilité pour les missions liées à l’Alliance. Ceci concerne des pays comme la France et le Royaume-Uni, mais également les États-Unis, pour lesquels de nombreux moyens sont consacrés à des objectifs indépendants de l’Alliance atlantique.
Deuxièmement, la notion même de partage du fardeau suppose de définir celui-ci. En effet, de quel fardeau parlons-nous ? S’il s’agit des coûts de fonctionnement de l’OTAN, la question ne se pose pas. Les pays membres ont fixé entre eux des quotes-parts pour le financement direct de l’organisation : 15,9 % pour les États-Unis, 11 % pour l’Allemagne et le Royaume-Uni, 10,2 % pour la France, etc. Cette répartition est jugée équitable et les paiements permettent de couvrir les coûts de fonctionnement de l’organisation. Il en va de même pour les investissements communs, par exemple dans des capacités militaires comme le système Airborne Ground Surveillance.
Néanmoins, il faut reconnaître que ces financements ne représentent que 0,5 % des dépenses militaires totales des pays de l’Alliance atlantique. Le véritable enjeu porte sur les dépenses nationales, ce que l’OTAN appelle le financement indirect. Ce que l’on appelle communément les moyens militaires de l’OTAN recouvre en fait les capacités militaires des pays membres qui pourraient, le cas échéant, être mobilisées pour assurer la sécurité collective.
Ces moyens nationaux constituent le cœur de l’efficacité et de la crédibilité de l’Alliance atlantique, mais ils reposent sur des décisions politiques nationales. Ceci conduit à une autre question : qu’est-ce qu’un bon allié ? Est-ce celui qui effectue sa part de la dépense, comme le laissent penser les débats sur le partage du fardeau ? Ou celui qui participe de manière efficace à la production de défense, contribuant de manière équitable à la sécurité collective ?
Dépenser plus ou dépenser mieux (et plus) ?
Depuis 2022, l’accroissement des dépenses militaires pourrait laisser penser que dépenser davantage suffirait à assurer un partage équitable du fardeau. L’évolution est en effet impressionnante, en particulier dans les investissements pour les équipements militaires. Entre 2017 et 2023, ces dépenses ont augmenté de plus de 10 % par an en moyenne pour les pays de l’Alliance atlantique hors des États-Unis, avec une nette accélération en 2024 et 2025 de plus de 28 % par an.
Ce rééquilibrage des efforts entre les États-Unis et les autres membres de l’Alliance est nécessaire, mais cela revient à ne regarder qu’un seul côté d’une médaille, qui en compte pourtant deux. En effet, il s’agit ici de s’intéresser aux moyens (inputs) de la sécurité collective, mais cette dernière résulte en fait des résultats (output) des efforts de dépenses. Le niveau de dépenses ne garantit en rien l’efficacité de ces dépenses. C’est en particulier le cas lorsque l’augmentation des dépenses est massive et rapide, ce qui peut conduire à un moindre discernement dans le choix des achats et les prix demandés.
Un outil de défense, ce qu’on appelle en France un « modèle d’armée », ne se construit pas en un jour. Il s’agit de définir une architecture des moyens militaires et de la bâtir progressivement afin d’être en mesure de faire face à des menaces. Cette démarche suppose d’inscrire l’effort dans le temps long pour dépenser au bon moment afin de monter en puissance et être en mesure d’atteindre les effets militaires finaux désirés. Cela requiert en fait de se projeter sur des échéances allant de 15 à 20 ans. Cela veut dire qu’il ne faut pas dépenser trop vite et trop, mais au bon moment et, donc, qu’il faut anticiper et planifier cet effort.
L’approche centrée sur les moyens pose donc problème, car elle se concentre sur les moyens apparents sans considération de la finalité d’une alliance militaire : assurer la sécurité internationale de ses membres. Or, il y a une différence notable entre dépenser beaucoup, dépenser plus et dépenser avec efficacité. La dépense n’est pas une fin en soi, mais un moyen d’atteindre un objectif.
De plus, elle se fonde sur l’illusion du « tous égaux » au sein de l’Alliance. Le fédéralisme fiscal peut être pertinent dans la mesure où il existe une linéarité et une homogénéité dans la production d’un bien collectif. Si la défense se réduit à la dissuasion nucléaire, cela peut avoir du sens. Une fois cette dissuasion mise en place, elle protégera le territoire de l’alliance militaire dans sa globalité, de manière identique sur l’ensemble de la zone concernée. Ce n’est pas le cas des moyens conventionnels, qui sont des armes d’emploi et ne couvrent que les terrains où ils sont déployés.
Todd Sandler et Keith Hartley rappellent que le modèle économique du partage du fardeau repose sur cinq hypothèses très fortes :
- les alliés partagent la même production par leurs dépenses ;
- un acteur unique décide de la répartition des dépenses entre alliés ;
- les coûts unitaires sont identiques pour chaque allié ;
- toutes les décisions sont prises simultanément ;
- les efforts alliés sont parfaitement substituables pour assurer la sécurité collective.
Cependant, la réalité de la dissuasion conventionnelle et de l’efficacité d’une défense commune s’écarte de cette représentation simplifiée. Si les objectifs sont partagés entre les alliés, la manière de les atteindre ne peut faire abstraction de l’hétérogénéité des pays au sein de l’Alliance. L’approche « one fits all » apparaît tout à fait insatisfaisante tant en matière d’équité qu’en matière d’efficacité dans la production de sécurité internationale. Elle suppose une linéarité des efforts, ce qui ne correspond ni aux contraintes des différents pays ni à la réalité de la mise en œuvre de ces efforts, qui sont caractérisés par des effets de seuil et des besoins de concentration et de spécialisation.
Dépenser plus n’est pas une fin en soi. L’important est de participer à une sécurité collective efficace. C’est d’ailleurs l’esprit du traité de l’Atlantique Nord. L’article 3 explicite comment les pays membres doivent contribuer à la sécurité collective : « Les parties, agissant individuellement et conjointement, d’une manière continue et effective, par le développement de leurs propres moyens et en se prêtant mutuellement assistance, maintiendront et accroîtront leur capacité individuelle et collective de résistance à une attaque armée. »
Effort commun ou engagement équitable dans l’Alliance ?
Ce qui compte, ce ne sont pas uniquement les moyens, mais aussi et surtout les résultats obtenus grâce aux efforts fournis par les pays membres de l’Alliance, qui constituent la condition sine qua non de son efficacité. Il convient donc de ne pas se tromper de cible. Cela conduit à revoir les indicateurs qui permettent d’évaluer la réalité du partage du fardeau entre alliés. Cependant, ces indicateurs s’avèrent plus complexes à mettre en œuvre que des paramètres d’effort, comme c’est le cas pour de nombreuses politiques publiques.
Ainsi, le débat sur le partage du fardeau ne tient pas compte de l’impact des dépenses militaires en matière d’utilisation des ressources. En effet, des dépenses réalisées de manière isolée – même dans le cadre d’un partage des cibles au travers de la NDPP – ont de fortes chances d’avoir une efficacité moindre que si les pays mutualisent réellement leurs efforts. Les alliés peuvent concerter leurs actions afin que l’impact d’un euro investi soit supérieur à celui d’une dépense réalisée dans le cadre d’une approche purement nationale.
Paradoxalement, un indicateur d’entrée, comme la part du PIB consacrée à la défense, favorise le niveau de dépense plutôt que son efficacité au regard de l’objectif recherché. Pourtant, les exemples concrets de mutualisation, notamment analysés par Tomáš Valášek, révèlent un effet de levier certain pour la dépense publique. De même, les rendements des dépenses militaires ne sont pas linéaires. Une concentration des efforts d’un pays sur certains domaines ou spécialités peut permettre de dégager des gains de productivité et des économies d’échelle, comme le souligne la coopération entre la Belgique et les Pays-Bas dans le domaine naval.
Ces dimensions montrent que le « comment » est aussi, et peut-être même plus, important que le « combien » lorsque nous analysons la contribution d’un pays à la sécurité collective au sein d’une alliance. Pieter Balcaen a bien illustré cet aspect à propos de ce que nous pourrions appeler le paradoxe belge (entre autres exemples). En dépit d’un faible pourcentage de son PIB alloué à la défense, la Belgique constitue un partenaire crédible dans des missions de niche comme les forces spéciales ou la guerre des mines auprès de ses alliés. Cela se voit notamment dans les forces de réassurance que de nombreux pays fournissent dans les pays baltes ou en Roumanie. Ceci montre qu’un raisonnement à l’emporte-pièce fondé sur une analyse purement quantitative est insuffisant et trompeur, une fois encore.
Ceci renvoie aux travaux sur la production de biens collectifs internationaux, pour lesquels une alliance militaire est un cas d’application du point de vue économique. Les travaux fondateurs de Richard Cornes et Todd Sandler montrent qu’il est possible de définir plusieurs technologies d’agrégation de la fourniture d’un bien collectif international : la sommation, le maillon faible, le meilleur tir et la somme pondérée.
Regarder le niveau d’efforts revient à considérer que l’efficacité de l’alliance repose sur la sommation par une simple addition des dépenses de chacun (ce qui ne correspond pas à une analyse pertinente des impacts militaires de ces efforts). Il peut aussi être représenté par le meilleur tir, ce qui correspond au point de vue américain sur leurs alliés. Dans cette seconde configuration, le plus gros des efforts au sein de l’Alliance détermine à lui seul le niveau de production de la sécurité collective, ce qui revient à dire qu’un pays prend en charge l’essentiel de la fourniture.
Or, du point de vue de l’efficacité d’une alliance, il semble plus pertinent d’envisager la quatrième technologie d’agrégation : la somme pondérée. Dans cette approche, la contribution de chaque pays peut différer en fonction de ce qu’il peut apporter à la fourniture de la sécurité collective au regard de ses ressources ou de ses compétences. Ceci revient à prendre en considération la diversité et l’hétérogénéité des pays membres de l’alliance afin de répartir les efforts de manière optimale plutôt que de manière linéaire.
Ceci est aussi important, car l’efficacité d’une alliance militaire repose autant sur ses moyens que sur la manière dont les adversaires potentiels évaluent l’efficacité de cette alliance, non en fonction de ses moyens, mais de son fonctionnement collectif. Or, une dispersion des efforts conduit à réduire la crédibilité de l’alliance et, de ce fait, son potentiel dissuasif.
Comme le soulignent Barbara Kunz et Dan Smith, il en découle logiquement l’importance des perceptions et la conviction qu’aucune stratégie ne peut être élaborée sans une tentative, même minime, de comprendre l’adversaire, ses valeurs et ses ambitions. Cela implique également d’accepter que les perceptions ne puissent être imposées et que les intentions déclarées d’une partie ne convaincront jamais automatiquement l’autre. La crédibilité de la défense d’un pays ou d’une alliance constitue un meilleur moyen de dissuader un adversaire en le convaincant de son échec probable plutôt que de s’attacher à une définition purement quantitative des efforts de défense appropriés. La question du partage du fardeau doit être réévaluée dans cette perspective.
Pour de nouveaux indicateurs de résultat plutôt que de moyens
L’utilité d’un effort donné doit être évaluée en fonction de sa capacité à dissuader un adversaire ou à contenir son agression. « Une alliance optimale, notent Todd Sandler et Keith Hartley, pourrait également se caractériser par une spécialisation fondée sur l’avantage comparatif, ce principe étant appliqué aussi bien aux forces armées qu’aux industries de défense. » L’important n’est pas que tous les alliés fassent la même chose, mais qu’ils contribuent chacun à leur mesure et à leur manière par des compétences spécifiques à la production collective de sécurité, comme l’a bien analysé Tomáš Valášek.
Il convient donc de définir de nouveaux indicateurs de performance plutôt que d’efforts pour juger de la pertinence de l’allocation des efforts militaires. Ceci conduit à élargir la perspective de manière à définir un indicateur composite qui permette d’évaluer la crédibilité d’un outil de défense.
L’Agence européenne de défense (EDA) avait ainsi proposé un indicateur de déployabilité afin de comprendre l’utilité immédiate d’une armée face à un adversaire. Selon la définition de l’EDA, la déployabilité est le ratio entre les soldats déployés dans des opérations de gestion de crise et le reste des effectifs militaires de manière durable aux niveaux humain et budgétaire. Cet indicateur peut être considéré comme imparfait, mais il a le mérite de ne pas se limiter à des moyens apparents ; d’autant qu’il révèle le réel potentiel opérationnel d’une armée à brève échéance. Il est d’ailleurs regrettable que l’EDA ne publie plus cet indicateur.
Il est certain que beaucoup d’indicateurs de résultat comportent une dimension qualitative et subjective bien plus importante que des indicateurs de moyens purement budgétaires. Cependant, l’objectif d’une alliance est de convaincre un adversaire potentiel de ne pas attaquer ou, s’il le fait, qu’il y a de fortes chances qu’il échoue, quels que soient les moyens qu’il est prêt à y consacrer. Or, le niveau quantitatif des moyens est insuffisant pour cela. Faut-il rappeler qu’à l’époque de Saddam Hussein, l’Irak était supposé avoir la cinquième armée au monde avant qu’elle ne s’effondre comme un château de cartes face à la coalition venue libérer le Koweït en 1991 ?
Ces indicateurs de résultat doivent également prendre en considération un aspect systémique de la défense. En effet, il ne suffit pas d’avoir beaucoup de moyens à l’instant t, mais d’être capable de soutenir dans la durée les engagements militaires dans une guerre d’attrition, comme le soulignent les conflits en Ukraine et en Iran. Ceci vaut pour les effectifs : une armée petite mais adossée à des réserves réellement déployables n’est-elle pas plus pertinente qu’une grande armée sans profondeur ?
De même, la capacité à réapprovisionner les troupes compte autant que les stocks disponibles au début du conflit. Les capacités industrielles nationales contribuent à renforcer la crédibilité de la défense d’un pays en démontrant son potentiel de résistance. La stratégie de défense de la Suède reflète depuis des décennies cette approche : une industrie d’armement certes petite et sélective, mais d’une grande crédibilité par rapport à la résilience de son architecture nationale de défense.
Enfin, une armée n’existe pas hors-sol. Elle appuie ses opérations sur des infrastructures et des moyens civils, ne serait-ce que pour des besoins logistiques. Le concept de « défense totale » des pays nordiques peut être considéré ici aussi comme un pan important de la robustesse d’un pays lors du choc de l’affrontement. Il est donc intéressant d’avoir des indicateurs pour intégrer ces éléments dans l’équation, notamment avec l’objectif fixé lors du sommet de La Haye de consacrer 1,5 % du PIB à l’accompagnement de l’effort de défense stricto sensu.
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Historiquement, le débat sur le partage du fardeau se fonde sur un nombre restreint d’indicateurs quantitatifs de dépenses (part du PIB, dépenses par habitant, etc.) qui, s’ils révèlent certaines dimensions des efforts militaires, s’avèrent trop restrictifs pour réellement évaluer dans quelle mesure ces efforts sont équitablement répartis entre des alliés très hétérogènes. Ces indicateurs ont eu tendance à cristalliser les débats sur le niveau de dépenses comme une fin en soi, focalisant l’attention sur les moyens alors que l’objectif d’une alliance militaire est de produire un effet précis : assurer la sécurité internationale des pays membres.
Au moment où les pays de l’Alliance atlantique augmentent très fortement leurs dépenses militaires, il est important d’évaluer la pertinence de ces dépenses au regard de la capacité de l’Alliance à dissuader des adversaires potentiels et, si cela échoue, à les contrer efficacement. Or, une analyse focalisée sur les moyens peut masquer une mauvaise allocation des ressources et une répartition inefficace des rôles entre alliés. Quand ces derniers sont hétérogènes, une alliance peut accroître son efficacité collective au moyen d’une spécialisation de ses membres dans les domaines pour lesquels ils disposent d’un avantage relatif plutôt que d’une répartition homothétique des dépenses.
Ceci suppose donc de définir des indicateurs certes quantitatifs, mais qui évaluent les résultats des efforts militaires. Ces indicateurs sont certes plus complexes à définir et à produire du point de vue statistique, mais ils sont importants afin d’évaluer réellement la pertinence des efforts de défense au niveau de l’Alliance et à celui de chacun des États. L’élaboration de ces indicateurs de résultats peut constituer une plus-value de la communauté universitaire en vue d’un débat raisonné sur le partage du fardeau.
Crédits photo : The White House
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