Protéger le ciel balte : la « Baltic Air Policing » et le transfert de fardeau au sein de l’OTAN

En septembre 2025, une série d’incursions russes dans l’espace aérien d’États membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a entraîné une mobilisation de forces alliées sur le flanc oriental. Après l’entrée de plusieurs drones russes en Pologne, des F-16 polonais, des F-35 néerlandais, ainsi que des moyens de surveillance italiens et de ravitaillement de l’OTAN ont été déployés dans les espaces aériens polonais et letton, afin d’assurer leur sécurisation et l’interception des robots. Quelques jours plus tard, l’incursion de chasseurs russes dans le ciel estonien a entraîné des décollages rapides de F-35 italiens engagés dans la mission de police du ciel balte (« Baltic Air Policing », BAP).

Dans les différents cas évoqués ici, on observe que la réponse aux incursions russes dans l’espace aérien de l’OTAN repose sur la coordination de différentes capacités alliées. Ils mettent aussi en lumière le concept du transfert de fardeau au sein de l’alliance : certains alliés se mobilisent pour assurer la défense collective selon les besoins et les disponibilités, et ces responsabilités opérationnelles ne reposent pas sur les mêmes États membres. Depuis le retour de Donald Trump à la Maison-Blanche et la politique américaine de retrait des troupes en Europe, il apparaît évident que ce mécanisme de transfert mérite alors un intérêt particulier car ce désengagement s’accompagne d’un rééquilibrage des responsabilités entre Européens.

En effet, si le partage de fardeau fait l’objet d’une attention accrue depuis longtemps, notamment chez Han Dorussen, Emil J. Kirchner et James Sperling, Benjamin Zyla, ou encore Josselin Drof et Julien Malizard, la question du transfert de fardeau au sein des organisations internationales a, quant à elle, suscité moins d’intérêt, bien que des économistes comme Todd Sandler et Keith Hartley en ont déjà souligné l’importance. Alors que le partage du fardeau est souvent mobilisé pour mesurer si un État participe ou non à une mission, le transfert de fardeau permet quant à lui de mieux comprendre la dynamique de redistribution de cette charge. Plusieurs auteurs ont d’ailleurs écrit sur le transfert de fardeau dans un contexte de retrait américain, comme par exemple Camille Grand, Alexandra de Hoop Sheffer et ses collègues, ainsi que Ben Barry et les membres de l’Italian Institute for Strategic Studies (IISS) à l’occasion d’un rapport de 2025. En effet, lorsqu’un État contribue peu ou réduit son engagement, le fardeau qu’il n’assume plus doit être compensé par d’autres alliés.

La BAP offre un exemple concret de la dynamique du transfert de fardeau entre les alliés. En effet, malgré la participation de 19 États différents depuis le début de cette mission, elle s’est souvent retrouvée sous-approvisionnée avec seulement une douzaine d’appareils présents. De plus, dès 2022, le Project 2025 explique que les alliés des États-Unis devraient être « capable of fielding the great majority of the conventional forces required to deter Russia while relying on the United States primarily for our nuclear deterrent ». Ainsi, la politique actuelle de désengagement des ressources conventionnelles américaines en Europe a plusieurs implications pour la répartition générale des charges qui mériteraient d’être prises en considération. En effet, la redistribution des responsabilités entre les alliés peut fragiliser la continuité opérationnelle et, à terme, réduire la confiance dans la capacité de dissuasion de l’OTAN, ayant pour conséquence la création de nouvelles missions, telles que l’Eastern Sentry, en septembre 2025.

Dans cet article, nous examinons les implications de nos affirmations en étudiant le cas de la BAP à l’aide de données récemment collectées et nous présentons nos conclusions politiques. Notre étude permet d’identifier les membres de l’alliance ayant participé au transfert de fardeau, ainsi que ceux qui en ont assumé leur part au cours des deux dernières décennies. Pour identifier les États qui supportent une part du fardeau, nous retenons ceux qui ont signé au moins un contrat de participation à la BAP. La comparaison entre les différents pays permet ensuite d’observer les dynamiques de transfert de charges.

La « Baltic Air Policing » : un cas critique pour comprendre le transfert de charges au sein de l’OTAN

La BAP est l’illustration d’une mission conjointe, menée en continu, pour le compte de membres de l’Alliance qui ne disposent pas de capacités de combat aérien. Dans le cadre de ce mandat, on constate un transfert de fardeau des États membres participants (soit 17 États membres depuis sa création) vers un nombre plus restreint d’alliés désignés (Allemagne, Italie et Pologne).

Un contexte historique de la police aérienne de l’OTAN

Avec l’effondrement de l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS) et la fin de la guerre froide, l’OTAN connaît une transformation majeure de sa posture stratégique. Avec la fin d’une menace directe à sa frontière, l’organisation a privilégié les opérations extérieures et la gestion des crises (par exemple : la Serbie en 1999 ou l’Afghanistan en 2001), reléguant partiellement la défense collective territoriale « classique » au second plan. Cependant, l’élargissement de l’OTAN vers l’Europe centrale et orientale, culminant avec l’adhésion des trois États baltes postsoviétiques en 2004, révèle d’importantes asymétries capacitaires : l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie ne disposent pas d’une aviation apte à assurer la surveillance et la protection de leur espace aérien.

Dans ce contexte, l’organisation met en place, dès 2004, une mission de police aérienne – la « Baltic Air Policing » – fondée sur la rotation de détachements alliés afin de garantir l’intégrité de l’espace aérien balte. Initialement conçue comme une mission technique de surveillance et d’interception, la police aérienne s’inscrit rapidement dans une logique plus large de mutualisation des capacités. De fait, la BAP met en évidence les inégalités européennes en matière de capacités aériennes de combat et une certaine dépendance aux États-Unis dans la mesure où la réduction des équipements aux niveaux nationaux et la spécialisation des forces depuis la fin de la guerre froide ont conduit plusieurs États européens à ne plus disposer de moyens nécessaires pour assurer de manière autonome la défense de leur espace aérien. La BAP illustre ainsi concrètement le partage du fardeau au sein de l’OTAN. Jusqu’en 2014, la police aérienne apparaît d’ailleurs essentiellement comme un instrument pragmatique de solidarité alliée et de garantie de la souveraineté aérienne, comme le sont les autres missions de police du ciel existantes (« Icelandic Air Policing » et « Balkan Air Policing »).

Le contexte stratégique

L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 marque un tournant stratégique majeur depuis la fin de la guerre froide. L’OTAN réoriente sa posture vers la défense collective et le renforcement de son flanc oriental. L’intensification des activités aériennes russes dans la région et le déploiement d’une stratégie de déni d’accès à Kaliningrad contribuent à densifier l’environnement sécuritaire régional (figure 1). Si ces capacités ne rendent pas l’accès aérien allié impossible, elles illustrent certaines limites du dispositif otanien. Dans ce contexte, la BAP est renforcée par un nombre croissant d’appareils déployés, s’intégrant progressivement à une stratégie de réassurance et de dissuasion graduée.

Figure 1. Les capacités de défense aérienne, antinavires et d’attaque terrestre de la Russie

Source : Center for Strategic and International Studies, 2017

Toutefois, l’invasion de 2022 alimente les tensions entre l’OTAN et la Russie, qui multiplie ses déclarations agressives à l’encontre des alliés et tente des incursions dans leurs espaces aériens. Ces incursions illustrent les failles de la BAP fragilisant la posture dissuasive de l’OTAN sur le flanc oriental. Si les capacités déployées en 2004 suffisaient à assurer la sécurité de cet espace aérien, 22 ans plus tard, les moyens sont largement insuffisants pour assurer pleinement la BAP. De plus, le lancement de l’opération multinationale navale de l’OTAN « Baltic Sentry » en 2025 illustre les limites fonctionnelles de la BAP face à l’évolution des menaces russes, caractérisées par des actions hybrides et multidomaines, notamment dans le domaine maritime et contre les infrastructures critiques, qui échappent au cadre aérien de la BAP. Dans ce contexte, les États nordiques discutent depuis plusieurs années de la création d’une force aérienne commune qui compterait plus de 250 appareils de combat afin de défendre le ciel nordique, soit 20 fois plus que le nombre d’appareils mobilisés pour la BAP dans une région voisine.

Approches collectives en matière de partage de charges : au-delà de la simple addition des capacités

Une grande partie de la littérature qui utilise des approches d’action collective pour comprendre le partage des charges se concentre sur le problème du parasitisme entre tous les membres de l’OTAN (c’est notamment le cas de James Murdoch et Todd Sandler, John Conybeare, Alexander Lanoszka, Jo Jakobson et Tim Haesebrouck) ou par certains membres identifiés (par exemple Benjamin Zyla et Andris Banka). La plupart de ces travaux se concentrent sur les dépenses de défense ou sur les contributions en troupes. Notre étude s’appuie sur une mesure récente qui approche le partage des charges à travers le nombre de jours consacrés à une mission.

Cette conceptualisation du transfert de fardeau part du constat que pour déléguer une responsabilité, un État doit d’abord l’avoir prise en charge. Alors que le problème du passager clandestin survient lorsque des pays bénéficient d’un bien collectif sans y contribuer, nous soutenons ici que le transfert de charges ne se produit qu’après un investissement initial. Ce dernier survient lorsque les États réduisent ou cèdent leurs contributions, après s’être déjà investis dans un mandat particulier. Une fois qu’un État membre a mobilisé des actifs opérationnels dans cette mission et en l’absence d’autres forces supplémentaires, on s’attend à ce qu’il se réinvestisse à l’avenir.

Notre étude explore explicitement le transfert de charges dans le temps et entre les pays dans le cadre d’une seule opération de l’OTAN. En effet, plutôt que d’intégrer des aspects liés à la distance ou à l’exposition aux frontières, comme chez Wukki Kim et Todd Sandler, Todd Sandler et Hirofumi Shimizu, ou encore Binyam Solomon, elle tient compte du risque de perte directement lié à la mission en matière de nombre d’avions de combat fournis par rapport au nombre total d’avions de combat de la flotte nationale. Le rapport entre le nombre d’avions fournis et ceux détenus par un pays évolue au fil du temps. Ainsi, selon une approche coût-bénéfice, on s’attend à ce que les États membres présentant un risque de perte plus élevé souscrivent moins de jours de mission.

Alors que d’autres travaux se sont concentrés sur la distance par rapport au lieu de la menace, la distance et le ratio risque-perte influencent conjointement le nombre de jours consacrés à la mission. Comme dans le cas des travaux de Binyam Solomon, la distance est souvent mobilisée pour refléter le rapport risque-perte ; nous pensons qu’il est important de considérer les deux données ensemble. Ainsi, en raison d’un niveau de menace relativement élevé, on peut supposer que les États proches devraient être insensibles au ratio risque-perte et choisissent de contribuer même lorsque les pertes potentielles sont importantes.

La BAP reste limitée par le volume du nombre d’avions de combat déployés. Toutefois, son fonctionnement repose sur une continuité opérationnelle qui renvoie à une logique de seuil minimal : le bien collectif n’est réel que si un certain niveau de contribution est atteint, tandis que les apports nationaux sont supposés équivalents sur le plan qualitatif. Dans la pratique, les États fournissent des avions de différentes générations. Notre contribution explore cet enjeu en tenant compte à la fois des avions (figure 3) et en examinant des jours de mission fournis par les États membres. Bien que les États présentant un rapport risque-perte soient, en principe, appelés à contribuer à la mission, nous pensons que la charge se reporte progressivement sur deux catégories d’alliés : d’une part, ceux disposant de capacités aériennes de combat plus avancées et, d’autre part, les États membres de proximité, exposés à des niveaux de risque-perte plus élevés.

Enfin, comme la charge de travail sera progressivement déplacée vers les pays disposant d’avions de combat plus sophistiqués (comme l’Allemagne, la France ou le Royaume-Uni), nous nous attendons à ce que le nombre de types d’avions participant à la mission diminue au fil du temps, puisqu’à mesure que la coopération se poursuit et à mesure que les plateformes de combat aérien convergent, les États devraient s’efforcer d’améliorer l’efficacité de l’interopérabilité en adoptant des avions similaires. Donc, au cours de cette période, les anciens avions soviétiques détenus par certains alliés devraient être remplacés par des avions occidentaux plus modernes.

L’annexion illégale de la Crimée (ukrainienne) par la Russie en 2014 a probablement entraîné une augmentation « de courte durée » du nombre d’États membres participant à la mission, ce qui se traduit par une augmentation du nombre d’avions affectés. Cet effet devrait être de courte durée, car l’OTAN a aussi établi une présence terrestre multinationale sur le flanc est en 2017. On s’attend à ce que l’attaque russe contre l’Ukraine en 2022 entraîne également une augmentation du nombre d’appareils fournis par les États membres. Étant donné que la présence de l’OTAN sur le flanc oriental, dans les États baltes, comprend une composante aérienne, les planificateurs nationaux de défense considèrent certains moyens aériens comme limités, en particulier au sein des armées de plus petite taille. Dans cette perspective, ces missions sont interconnectées du point de vue de la planification de défense depuis les capitales nationales. Le Canada offre une illustration de ce dilemme : après avoir pris le commandement d’une brigade multinationale en Lettonie (opération « Réassurance »), il n’a pas engagé de moyens supplémentaires dans la BAP.

Exploration de la police aérienne dans la région baltique : tendances observées

Comme les contributions s’étalaient souvent sur les années civiles, nous examinons le rapport entre le nombre de contrats de contribution et le nombre de jours (plutôt que le nombre de jours par an) afin d’éviter toute erreur au début de l’année civile.

Les chiffres relatifs au nombre de jours de contribution et aux types d’appareils ont été recueillis à partir d’une source publique. Le nombre d’avions dans la flotte nationale est issu de différentes éditions du Military Balance de l’IISS. La distance a été calculée de capitale-à-capitale en kilomètres entre la capitale d’un allié et Riga (la plus grande des capitales des pays baltes) pour représenter le coût nécessaire d’un éventuel remplacement depuis le pays d’origine.

Notre approche repose sur l’analyse des éléments collectés afin d’explorer notre argumentation. Au total, 14 139 jours de mission, répartis sur 123 contrats de contribution, donnent une moyenne de près de 115 jours par contrat entre 2004 et 2024. Le tableau suivant présente les différentes contributions des États membres participants à la BAP de 2004 à 2024.

Tableau 1. Contribution des États membres à la BAP de 2004 à 2024

*Annexion illégale de la Crimée par la Russie.

Source : données récoltées par les auteurs, 2026

Afin de distinguer les membres de l’OTAN, nous identifions trois groupes d’États : les États postcommunistes, les alliés de l’OTAN non-membres de Union européenne (UE), et les autres États (figure 2). Les alliés historiques appartenant à l’OTAN et à l’UE (sous-groupe 1 : Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal) ont ensemble contribué en moyenne à 1 031 jours, avec une distance moyenne entre leur capitale et Riga de 1 724 km (la distance entre Paris et Riga correspondant à la moyenne). Les quatre membres postcommunistes (sous-groupe 2 : Hongrie, Pologne, Roumanie, Tchéquie) ont totalisé en moyenne 538 jours, bien que les contributions de la Pologne dominent le quatuor. Enfin, les États historiques de l’OTAN non-membres de l’UE (sous-groupe 3 : Canada, États-Unis, Norvège, Royaume-Uni, Turquie) présentent une moyenne de 386 jours. L’Allemagne, avec 1 554 jours au total, a apporté la contribution la plus forte, alors que le Canada, avec 122 jours au total (en 2014), a apporté la contribution la plus faible.

Figure 2. Identification des trois différents sous-groupes

Source : auteurs, à l’aide de MapChart, 2026

Une comparaison entre les moyennes des sous-groupes et la moyenne de l’ensemble des pays contributeurs apporte des éléments qui permettent d’affirmer que le sous-groupe 3 s’est dérobé de la charge du BAP de l’OTAN, ce qui est également confirmé par l’écart observé avec la moyenne pour tous les États, soit 725 jours. Cet écart souligne également le transfert de charges à partir du Royaume-Uni, des États-Unis et du Canada vers d’autres alliés. Alors que le Canada s’est réorienté vers la mission terrestre (Enhanced Forward Presence, eFP) en Lettonie, les États-Unis et le Royaume-Uni ont alterné leur contribution au fil des ans. Le développement de la BAP au cours de ses premières années a également été influencé par le focus des membres de l’OTAN sur la Force internationale d’assistance et de sécurité (FIAS) en Afghanistan, active d’août 2003 à fin 2014, qui comprenait des moyens aériens, tels que l’appui aérien rapproché, le renseignement, la surveillance et la reconnaissance (ISR), ainsi que le transport aérien tactique. Il nous faut maintenant examiner les contributions en aéronefs (selon leur type) comme données du transfert de charges (figure 3).

Figure 3. Types d’avions de combat contribuant annuellement à la BAP (2004-2024)

Source : Harvard Dataverse, 2026

Sur une période de 20 ans, 17 membres de l’OTAN ont fourni de 4 à 12 avions à la fois, pour un total cumulé de 534 avions de combat affectés à la mission dans le cadre de 123 contrats de contribution. Les États membres historiques de l’OTAN et les États postcommunistes ont fourni en moyenne 4 appareils par an, tandis que les membres historiques de l’OTAN et de l’UE en ont fourni en moyenne 5 par an. Depuis sa mise en place, la BAP a ainsi mobilisé 19 variantes d’avions de combat, issues de 11 modèles d’appareils différents. Sur la base des éléments présentés ci-dessus (figure 3), on constate une réduction progressive de la diversité des avions de combat ainsi qu’une influence du comportement de la Russie envers l’Ukraine sur le nombre d’appareils déployés. On constate une augmentation du nombre d’avions parallèlement à l’augmentation du nombre d’États participants, ainsi qu’une évolution vers des avions plus sophistiqués. De plus, le graphique ci-dessus montre une relation entre le comportement de la Russie et le niveau des contributions, puisque l’on observe une hausse de courte durée entre 2014 et 2016, suivie d’une autre hausse en 2022, suivi d’une baisse limitée. En matière de plateformes, la domination de l’Eurofighter (28 appareils déployés) et du F-16 (44 déployés) est évidente, tandis que le F-35 américain, connu pour ses performances, a été fourni par les Italiens et les Néerlandais. Cette figure montre comment la charge aérienne s’est déplacée au fil du temps vers des appareils plus sophistiqués et a été transférée à la suite des agressions russes sur le flanc est de l’Alliance.

Implications politiques

Cinq pays se sont associés pour fournir environ la moitié des contributions à la mission, qu’elles soient mesurées en jours ou en avions. Outre la Pologne, voisine immédiate des États baltes, elle-même touchée par les risques et les pertes, quatre États fondateurs de l’OTAN et membres de l’UE (Allemagne, France, Espagne, Belgique – dans l’ordre décroissant) pourraient être considérés comme recevant le transfert de charges provenant des autres pays. Les contributions régulières de ces États permettent d’atteindre, selon les approches économiques, le seuil minimal de capacités militaires requis pour que la mission puisse être opérationnelle. Seules l’Allemagne et la Pologne ont pris des engagements constants envers la mission, en ayant chacun contribué pendant une douzaine d’années à la BAP, offrant un engagement crédible. Les États qui transfèrent la charge sont les membres de l’OTAN non-membres de l’UE (Canada, États-Unis, Norvège, Royaume-Uni, Turquie). L’Espagne est un exemple de pays ayant assumé la majeure partie de la charge après 2014, tandis que les États-Unis ont contribué à hauteur de 596 jours au cours de six contrats en alternance avec le Royaume-Uni, qui a signé sept contrats pour un total de 663 jours. On observe que parmi les cinq premières flottes aériennes de l’Alliance (selon les données de 2025), quatre ont transféré la charge du BAP à des alliés respectivement classés sixième (Allemagne à 1 554 jours totaux contribués), huitième (Espagne à 1 156 jours totaux contribués) et neuvième (Pologne à 1 251 jours totaux contribués).

Cette étude a plusieurs implications politiques. Premièrement, malgré les discours critiquant le parasitisme (qui prend de l’ampleur selon Becker et ses collègues), tels que ceux de Donald Trump, la BAP est une mission de laquelle la France et le Royaume-Uni tirent des bénéfices. Ces derniers proviennent de la sécurisation de l’espace aérien d’une zone tampon située entre leur propre domaine aérien et le territoire de la Russie, qu’ils effectuent à partir d’une contribution matérielle minimale. Les décideurs politiques des pays qui contribuent régulièrement devraient donc être encouragés par cette étude et s’en servir pour contrer les accusations de parasitisme. Deuxièmement, certains pays qui, étant plus proches de la BAP que la France et le Royaume-Uni, en profitent encore davantage tout en y contribuant de manière réduite (comme les Pays-Bas et le Danemark), devraient assumer une part plus importante du fardeau afin de crédibiliser leur apport. Une troisième et dernière implication politique réside dans le fait que l’OTAN et ses membres adoptent de plus en plus une approche disparate pour les missions de défense collective, comme en témoignent les trois types de missions « Sentry » comportant des volets aériens (baltique, est, arctique), les groupes permanents de l’OTAN (qu’ils soient maritimes ou de lutte contre les mines), ainsi que des présences terrestres importantes. Si ce mode opératoire contribue à l’élaboration d’une connaissance multidomaines concernant une région géographique élargie, il tend à reposer sur les mêmes acteurs identifiés, ce qui réduit la crédibilité de la défense collective et de la dissuasion en surchargeant certains alliés. Ce défi risque de générer de nouvelles divisions sur les questions de partage équitable des charges entre des États membres souverains égaux, mais dotés de moyens asymétriques.

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En conclusion, cette étude du transfert de fardeau dans le cas de la BAP démontre les dynamiques internes au sein de l’OTAN sur l’engagement de chaque acteur dans ce type de mission. Elle met en lumière une participation croissante d’alliés souvent décriés à tort comme ne prenant pas suffisamment part au fardeau. Par exemple, l’Espagne a récemment été critiquée en ce sens, car elle refusait notamment de s’engager à affecter 3,5 % de son produit intérieur brut (PIB) à la défense, alors qu’elle fait partie des États ayant le plus participé à la BAP ces dernières années. Le noyau d’États qui abondent la BAP, elle-même de taille modeste, ont pu sensibiliser leurs opinions publiques en communiquant sur leurs investissements (c’est le cas de la France), mais ils n’ont pas entièrement dissuadé la Russie d’agir comme elle le fait dans la région.

Étant donnée la régularité des incursions russes (observées notamment en Estonie depuis 2014 et en nette augmentation depuis 2022), l’étude met en évidence les limites de la BAP. On constate une insuffisance des moyens déployés : entre 12 et 53 appareils seulement assurent la protection d’un espace agrégé équivalent à environ la moitié du territoire de l’Allemagne. Selon les plafonds du Traité sur les forces conventionnelles en Europe, la Tchéquie, dont le territoire représente moins de la moitié de celui des trois États baltes réunis, dispose en moyenne de 70 appareils de combat. Cette situation souligne les limites capacitaires persistantes, malgré la participation d’un nombre important d’alliés.

Enfin, les décisions prises dans les capitales alliées, souvent tiraillées entre des intérêts concurrents sous l’emprise de contraintes partisanes, peuvent influencer la décision de chaque État membre de participer ou non à une mission donnée, de la même manière que l’exposition individuelle d’un État au risque influe sur ces décisions.

Crédits photo : Uldis Zile